如果監院一直一來聲譽良好,相信凍結監察院的提議將會招致民怨,但實際情況可能相反。(資料照片/攝影:王侑聖)
近日來廢監院變成政壇熱門話題,這個政壇「月經文」又被撈出來。有些人是覺得設計不良,有些人是覺得績效不彰,但國民不信賴、不肯定監察院,是不爭的事實。
然而,廢除監察院需要修憲,門檻非常高,顯然不是輕易可以做到。本文建議四個步驟,可以凍結監察院的運作,也讓各界看看監院目前運作層面,有多少奇怪的東西:
監察院的調查官,是考選文官,有資格保障,不方便輕易更動。但是監察院組織法第13條之1與委員同進退的助理,僅負責委員個人機要事宜,完全可以修法予以刪除。
監察法第3條有分區巡迴監察,據此監察院定有「監察院巡迴監察辦法」。這個「靈感」一方面是大陸時期時國家轄區大,巡迴有其必要;二方面,當然繼承了監察御史出巡查案的想像。這個規定,分有中央或地方巡察,分別依央地由各委員會派員、或由院會定巡察責任區。可是監院本來,就有立案登記調查、追蹤列管調查報告的常規管道,巡察不過是加強這些東西,並且讓監察委員有理由出去走走看看,搞得不好還會變成觀光團,浪費公帑。
與其相關的,是監察院目前領有規模龐大的公務車輛,總共有正副首長專用車29輛、小客(貨)車4輛、大客車2輛、特種車3輛,是每一位監委配一輛車都還有剩,難道是要天天巡察(出去玩)嗎?要去外縣市調查,不能買高鐵票嗎?因此修正監察法第3條,把原巡察規定全部刪除後,還可以變成:「監察院不得購置、租賃、保管公務車輛。」成為台灣第一個無車簡政的院級機關。
目前依據「監察院各委員會組織法」,監院有七個常設委員會,依該法第3條規定,區區29名監委每個人卻有權參加3個委員會。這完全是承襲國會時期的規定,在獨立機關化後是很難自圓其說的過度複雜規定。本文主張把七個委員會整併成一個,就叫做「全院審查委員會」。因為憲法97條第1項規定,提案糾正是須經委員會審查的憲定職權,目前無從刪除。然而,與NCC、中選會、公平會、黨產會、運安會、保訓會等獨立機關比較,把合議制成員拆分成這麼多個更小單位的會議,還是法定職權的必要程序,是奇怪的設計,也會讓外界第一時間,難以瞭解某份調查報告、某份糾正案誰該負責。全數整併,對資訊易讀性很有幫助。
做這樣改動後,有兩個明顯的好處。一方面,糾正案向來是在憲法學上,監察院最容易與立法院交鋒、越權的職權,因為糾正沒有後續司法審判來判斷對不對,憲法和監察法規定須以違法失職為提出要件,但有時監委不自律審查不嚴,對政策或行政的裁量問題也提出糾正;若七會整併為一會,通過的門檻就提高,糾正案數量就會減少,憲政衝突的機會下降。二方面,糾正彈劾須基於調查報告所載事實,但因為調查報告法定程序是委員會、彈劾案程序則是每次均不同(後詳)的審查會,導致有時彈劾案已經發布,調查報告卻還在審,資訊無法同一時間揭露,非常怪異。如果報告和彈劾,都由全院審查委員會通過,就不會有公開時間點問題。
承上,監察院重中之重的職權,就是調查後指控公務員違法失職,告到懲戒法院或職務法庭去判決是否受懲戒。這個核心職權,憲法只有說一定要2人以上提議、9人以上審查。而現行運作在監察法、監察法施行細則規定下,很像是著名綜藝節目「超級名模生死鬥」,每一集的「評審」都不一樣,從全體監委中依序往下選13名監委,並看有無請假、迴避。這造成審查監委碰到艱難棘手案件,可以透過請假閃躲,外界也很難一眼就辨明責任。另一個怪異之處,是彈劾審查如果不成立,可以在沒有新證據、新事實,也就是並非開啟非常程序的前提下,依監察法第10條異議再來換人審查一次,因為第一次開會通知只發了13名委員,全院的監委還沒「用完」,導致同一件事能再開一次會。
如此改革,有兩個好處,一方面跟上述糾正案一樣,審查門檻提高,監委作怪機會降低。二方面,責任清清楚楚,每一個彈劾案都是全體監委的作品,沒有人可以置身事外。
本文的凍結監院四部曲,主軸思考是,拿掉監察院身為國會時期的議員特權,並且增進監察職權資訊的可理解性,便於外界監督。畢竟修憲不易,抵制未來新監委人事同意權、或刪除該院預算,也可能有憲政、法律爭議。上述四部曲基本上只是中游層次制度調整,如果監院一直一來聲譽良好,相信這種改動會招致民怨──但這顯非事實,因此無論政治上的紛爭,這個凍結監院四部曲,相信還是滿值得國內各黨派共同來支持。
※作者為前國會助理