520總統交接之後，獲得留任的國安局長蔡明彥面對的是一個艱巨的情報戰場，中國的灰色地帶戰術的步步進逼、錯綜複雜的國際局勢都在在考驗著國安局為首的台灣情報界，然而，國安局未竟的改革，仍然是蔡明彥局長必須面對的挑戰，其中最關鍵的改革就是國安局的全面文職化。

軍職獨大讓國安局沉痾難起

國安局軍文職差別問題長年一直為人所詬病，不僅是軍文職在待遇、晉升等方面的差別，在接受特訓與否上也存在差別，然而軍文職在素質、專業等方面的落差，讓文職人員始終存在不平，近年來在網路上若干內部人員對此的抱怨和批評就是此一問題的外顯。

在陳明通出任局長之後，此一問題雖然有所改善。根據觀察家施威全的觀察，陳明通在任內努力調和軍文職差別問題，而且「不管軍職或文職多了憑專長晉升的機會」，但是並未從制度面根本解決國安局的軍文職差別問題，那就是推動國安局的全面文職化。

在長年軍職獨大的環境之下，這樣的結構成為國安局改革最大的包袱，不僅是因為軍職幹部的專業能力普遍不足以因應日新月異的情報戰場，更糟糕的是軍職既得利益勢力近親繁殖，阻礙國安局的進步，正如前述觀察家施威全對此的指摘：「國安局眾要職，軍官數倍於文官，軍官近親繁殖，山頭派系形成，軍人學長學弟都是自己人，但這些長官們的歷練與智識，很難理解下屬提供的經產特情資。」

而軍職既得利益勢力以及衍生的軍中文化的影響，也成為民間有志者加入國安局的阻礙，如數年前傳出文職特考學員在訓練中心遭到軍職幹部霸凌甚至性騷擾，以及國安局選擇查辦爆料者而諱言內部處理結果，更是有意加入國安局的民間人才揮之不去的陰霾。

或許對國安局的軍職既得利益勢力來說，在國安局的不透明狀態之下所掩蓋的軍職獨大現狀，有助於維持其既得利益，但是對台灣的國家安全來說，任由國安局繼續維持這樣的狀態，卻是有害無益的。

試看前述訓練中心醜聞、到近日前國防部長邱國正兒子的買春醜聞，突顯出原本素質、專業能力都受到質疑的國安局軍職幹部所造成的負面影響是國安主事者所不容輕忽的。

當年錯過的全面文職化契機

回顧二十三年前，國安局曾出現全面文職化的契機，時任國安局長的丁渝洲將軍在面對國安局軍文制度問題上，就提出兩個解決方案：一是維持軍文制度，但是改善其中差別待遇；二是全面文職化。

根據丁渝洲將軍在《丁渝洲回憶錄》的記述，就他在國安局內部徵詢一級主管跟全局問卷調查的結果，大多數贊同全面文職化，至於軍轉文、軍職暫調國安局等問題也有妥適的討論。然而，正當全面文職化的改革政策進入最後決定的關頭之際，因為丁渝洲將軍轉任國安會秘書長，此一改革也嘎然而止，未能付諸實施。丁渝洲局長在回憶錄中不無遺憾的提到「這項重要的人事問題，如果不能妥善解決，多少會影響局裡的和諧」。

丁渝洲局長未能完成的未竟之業，在二十三年後的今日，證明是一次錯過的改革契機，倘若當時能夠畢其功於一役，今日的國安局，甚至台灣情報界必定是完全不同的面貌。

借鑒法國DGSE跟德國BND的他山之石

如何讓國安局全面文職化，法國對外安全總局(DGSE)跟德國聯邦情報局(BND)是可以參照的他山之石。

法國對外安全總局跟德國聯邦情報局在1960年代末期之後，相繼面臨結構改革的呼聲，這兩個情報機構當時跟台灣國安局非常相似，都是內部既得利益派系近親繁殖，因此充斥不適任但是在朋黨包庇之下得以濫竽充數的人員，這一點以法國對外安全總局最為嚴重，因為不同於直屬西德總理府的聯邦情報局，對外安全總局(當時稱為「對外情報和反間諜局」)是歸法國國防部管轄，受到軍隊文化影響更深，內部軍職朋黨近親繁殖更嚴重。

德國聯邦情報局在1960年代末期是直面68學潮的反體制力量衝擊，在面對當時西德大學校園普遍反感如聯邦情報局這樣的「特務組織」時，當時的聯邦情報局局長威瑟爾(Gerhard Wessel)仍然咬牙推動面向大學的招募策略，加快內部的新陳代謝，更注重改善職場環境，以吸引年輕世代加入聯邦情報局，最終渡過改革的瓶頸期。

相較於德國聯邦情報局在1960年代末期開始艱難的結構改革，法國對外安全總局的改革進程拖的更為漫長。在龐畢度、季斯卡及密特朗三任總統嘗試推動情報改革的起起伏伏中，經歷文職首長馬里昂(Pierre Marion)改革遭到內部抵制下台、「彩虹戰士」號爆炸案醜聞等挫折。最終在希伯贊(Claude Silberzahn)擔任局長任內在1992年得到大幅改革的機會，其中最重要的是增加五百名員額，而當中大多數是從法國一流大專院校招募的人才，不僅為對外安全總局注入強勁的新血，更改善對外安全總局的軍文結構，今日的對外安全總局雖然仍歸法國國防部管轄，但是實質上已經是文職機關。

相對於德法等國的同行，今日台灣國安局在面對如何讓更多民間有志者加入、改革內部結構的課題上，不知道是否能展現出同樣的改革決心呢？

蔡明彥局長應該開始規劃全面文職化

筆者認為蔡明彥局長應該思考在中短期的未來，著手規劃國安局的全面文職化，筆者不揣冒眛提出數點意見作為拋磚引玉：

一、參照當年丁渝洲局長的改革路徑、包括前述德法等國情報機構的例子，作為推動全面文職化的藍圖。

二、審視今日國安局的軍文結構、比例進行調整，避免軍職既得利益勢力持續近親繁殖阻礙國安局的進步。

三、改革國安特訓，過往被詬病跟工作實務無關，反而成為刁難文職特考學員的諸多訓練內容應該調整甚至廢止，國防部長顧立雄以「減法方式」廢除流於形式主義項目的思維是值得參考的作法。

四、對於民間徵才的宣傳策略應該更開放，這一點可以參照美日等國際情報界的作法。

五、儘速檢視國安局特考的規定，對於目前年齡、體能等限制進行鬆綁。

六、對數年前訓練中心文職特考學員指控遭到軍職幹部霸凌甚至性騷擾，應開誠布公說明調查結果，只要國安局繼續諱莫如深，這些疑雲就會繼續成為讓民間有志者為之卻步的無形阻礙。

今日的國安局已經不能再迴避全面文職化的課題，期待蔡明彥局長以「天下英雄入吾彀中矣」的氣魄為民間人才廣開門路，為國安局再創新局。

※作者為情報體系觀察者