第二次世界大戰結束後，西方國家為抗衡蘇聯與華沙集團的威脅，於1949年成立北大西洋公約組織，直到1990年蘇聯解體，北約成功的以集體安全機制嚇阻蘇聯東進，期間雖有1948和1958年的兩次柏林危機，仍然成功的確保西歐地區免於戰火的威脅。75年走來，北約逐漸走出原先的戰略設計，逐漸成為全球地緣政治議題的重要社群單元，原先的假想敵也找到抱團對象，兩者之間螺旋上升，使得北約的任務屬性與範圍逐漸複雜。面對中國在內的各種系統性挑戰（systemic challenge），使得北約在內憂外患之中也得放眼印太。

冷戰結束　北約迅速擴張

冷戰結束以後，北約歷經一系列的擴張，逐漸成為地表上最強大的安全集團。1990年德國統一可視為擴張的起點，一系列行動逐漸打破北約擴張不會超越東德範圍的保證。1999到2004年之間，北約的擴張更是超過俄國的預期，維謝格拉德集團（Visegrád Group）中的三國，以及維爾紐斯集團（Vilnius Group）成員的七國分別在1999和2004年加入北約。2003年5月，在美國的支持下通過亞得里亞海憲章（Adriatic Charter），更涵蓋塞爾維亞以外的巴爾幹半島國家。無論往東或南，北約早已超越冷戰時期鐵幕的界線。

伴隨北約擴張的同時，首次發起最具規模的軍事行動對象，卻是在前鐵幕國家的南斯拉夫地區。1992年的波斯尼亞戰爭與1999年的科索沃行動，都還在北約初始設定的地緣政治的範圍與議程，但卻已讓俄國隱隱感到不安，也是今日俄烏戰爭的遠因之一。

北約不能沒有美國

進入21世紀之後，北約活動的地緣政治區域已不限於北大西洋兩岸，在科索沃行動後更多的任務是人道活動的介入。2001年的反恐戰爭之後，北約實際活動的範圍已東進至中東與中亞的阿富汗，不僅鄰近俄國南方的腹脅之地，也同時踏足到中國的後院。

2011年，北約以海空優勢成功打擊利比亞格達費政權，總計19個國家出動26,500架次的軍機癱瘓利比亞的空域，成功實現維持禁航區的任務，格達費政權卻未能擊落任何一架北約軍機，成功展現西方的軍事科技優勢。2021年北約從帝國墳場之稱的阿富汗撤退，卻也成為創建以來最顯著的失敗，同時也讓俄國看到侵略烏克蘭的機會。

相較21世紀初期的輝煌，雖然北約仍保有軍事事務革新的紅利，政治上卻得持續面對成員國的內部問題，尤其是作為最重要發起者的美國，北約更多的行動是伴隨美國的意志與能力，其他成員國則是在美國不及之處，提供合適的支援與次要功能，才能實現幾乎全球性的地區穩定與人道任務。

川普與極右派使北約如履薄冰

川普曾宣稱北約過時，並且不時威脅要讓美國退出北約，北約高層無不憂慮大西洋兩岸的裂痕將隨著川普當選擴大，即使在大西洋另一側的歐洲內部，極右派浪潮也在破壞各國外交政策的同調性。正當德國總理蕭茲（Olaf Scholz）苦惱極右的另類選擇黨（Alternative für Deutschland）試圖恢復第三帝國（Third Reich）的妄想，匈牙利總理奧班（Orbán Viktor Mihály）卻與北約不同調，積極親近中俄兩國。國民聯盟（Rassemblement national）在法國議會選舉的第二輪投票未能再次勝出，但是黨派林立的國民議會足以讓法國總統馬克宏提前成為跛腳馬。

政治結構的動搖讓北約的75周年如履薄冰，即使北約目前已在籌建一個預備方案應對美國退出北約，但是未能在財政上建立每年400億歐元的可靠方案，特別是除了義大利以外的極右派政府，大多對俄烏戰爭表現消極立場。這使得德國與波蘭堅定地意志與合作比以往任何時候都重要，無疑是北約第一道也是最後一道防止俄國前進的壁壘。

面對歐洲極右派興起與川普放言退出北約的內憂，外部則有75年前所設想的首要對手，以及中國的「系統性挑戰」，加上伊朗與朝鮮的核擴散議題，不可能只依靠提升盟國的防衛能力便能解決。一個沒有美國的北約，卻要能夠處理美國應當處理的問題，早已超越歐洲主要國家所能負擔的範圍。

國防預算與能力不敷實際所需

北約維持國防能力的考驗表現在兩個層次，第一個層次是國防預算維持在2%標準，終於在今年有23個盟國實現此一目標。在此之前，預計今年才會實現2%門檻的法國，卻是強硬主張派遣軍隊前往烏克蘭，作為七大工業國的義大利國則是從 2020的1.59%下降至2023年的1.46%。

2024年北約整體國防開支到達1.47兆美元，但是美國就佔了8,141億美元，從北約總支出在2024 年增加了11%，較2023年增長9%。以上述的法國為例，通過「軍事規劃法」（loi de programmation militaire，LPM）之後，2030年的法國的武裝部隊人數達到275,000人，預備役人員達到80,000人，可動用預算共計4,133億歐元。

即使有了可動用的政府預算，產業與執行部門卻未必能有足夠的條件轉化為應營運能力。誠如北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）在美國全國商會（U.S. Chamber of Commerce）的活動所擔憂，「烏克蘭戰爭不僅表明北約的軍工產業覆蓋面過窄，且產能不足，同時暴露出武器裝備的相容性仍有很大的差距。」

增加提供烏克蘭各類型武裝和防空系統，固然能有立竿見影的防禦效益，但是後續的飛彈與備品如何趕上供給，同時不會造成第三者需求的排他性也是問題。愛沙尼亞最早也要到2028年才能完成遠程陸軍戰術飛彈系統（ATACMS），台灣也有19項未完成的武器採購，總額達220億美元。

如今歐洲地區的可作戰部隊已達到50萬人，但是在烏克蘭的俄軍卻有55萬餘人的規模，雖然北約部隊的現代化程度和資訊化的能力領先俄國，但並不是一個單一國家的軍隊，從指揮系統到後勤裝備之間仍有需要協調之處。上述的武器相容性問題更是立即性的，目前14個北約成員國製造的155毫米砲彈規格不一，卻已足夠妨礙援助烏克蘭的工作。方才加入北約的瑞典和芬蘭同樣也得整合國防工業的規範，並且在指揮與情報層面與北約進行一體化工作。

北約放眼印太已是必然

北約重視與印太國家的互動，一部分來自於中國對俄國在軍民產業的支持，俄國得以支持戰爭機器長期化的一部份因素，來自於中國的電子與軍民兩用產業，以及朝鮮和伊朗的武器設備直接供給。中俄伊朝四國各有自身的安全問題，但是在地緣政治的結構上使得四國共同依託在歐亞大陸心臟地帶的相互背倚，任何一方都可以為彼此形成內線作戰的優勢，適時的製造地緣衝突便能為夥伴緩減危機。

網路科技發達的時代，數位化形式的虛假文本與深偽技術（Deep Fake）進一步加強「灰色地帶衝突」的影響力，並且跨越地理的限制，中國與俄國的各自分工更成功改變歐洲的政局。歐洲的極端份子運用抖音承載來自俄國的文本，經過特定的演算法操作輿論，實現符合俄國利益的政治目的，近幾年興起的德國另類選擇黨便是使用此一模式。兩者之間的相互關係涉及平台與文本，跨領域和地域的特性，使得面對同樣問題的印太地區得以與北約共同協作與商討。

普丁於去年6月份訪問朝鮮，提升雙方的戰略夥伴關係層級，使得日本與韓國也感受到「核勒索」升溫的威脅。朝鮮在俄國的支持下得以升級國防產業，以及核武器與載具升級所需的關鍵科技，俄國則可以獲得傳統兵器的供應。兩國之間在核戰略的立場也日益接近，不時地以暗示使用核武作為外交工具，從而迫使鄰近國家採取綏靖或讓步，滿足自身的政治目的。

北約的印太利益已受挑戰

在北約峰會期間，中國也在白俄羅斯參與俄國主導的聯合演習，但這不是第一場在北約家門口的能力展示，同時也坐實「系統性挑戰」的事實。2024年5月在法國海外部份（France d'outre-mer）的新喀里多尼亞發生暴動，背後不只有著亞塞拜然的支持，抗議人群之中還有俄語的布條呼籲普丁支持。由於新喀里多尼亞位於澳洲和紐西蘭東北方，靠近萬那杜等親中國家，島上蘊含的鎳礦更攸關電動車產業，使得澳紐兩國也同樣關注法國能否穩定情勢。

新喀里多尼亞展現了中俄兩國在南太平洋動員反殖民聲浪的能力，南太平洋地區的萬那杜、斐濟、諾魯以及所羅門也與中國的關係增溫。中國藉由基礎建設的投資與僑民購置房地產的手段，持續增長在當地的影響力。中國的遠洋漁船隊更成為潛在的哨兵，即時回報美國與西方國家的船隻活動，並且逐漸擠壓澳洲與紐西蘭船隊的活動區域，已足以成為澳紐兩國參與北約峰會的重要理由。

2023年的北約峰會期間，一度有在東京設立辦事處的想法，但卻被法國阻止。而今法國已面對禍起蕭牆，日韓澳紐也面對程度不一的安全挑戰。即使礙於北約憲章無法東進，北約也能與IP4建立起其他形式的安全機制，或者是基於自由主義國際秩序與民主價值的安全社群，方能面對全球性的系統性挑戰。

由於俄烏戰爭尚未有段落，當前的北約暫時無能直接參與印太地區事務，這使得建立與區夥伴關係格外重要。北約與IP4國家合作的範圍仍有許多可能，基本的情報分享與設置熱線，以及艦隊進入港口接受補給，這都是目前已在進行中的事務。未來進一步的在印太地區採取聯合演練，從而建立與IP4國家的行動默契與任務經驗，在當地盟友的幫助下，逐漸熟悉不同於俄國的「灰色地帶衝突」，才能真正有序且務實的讓北約成為印太地區的和平力量。

※作者為台灣大學國家發展研究所博士候選人，東協經濟貿易文化發展協會研究員