2024年6月15日，中國《海警機構行政執法程序規定》正式生效；該《程序規定》乃為2021年《海警法》與《海上交通安全法》通過與修法後之行政措施規範，內容包含檢查、調查、取證、強制等行政與調查程序，大體上的程序與各國海上警察執法程序並無太大差異，但仍舊造成鄰國與美國的警訊，呼籲中國克制作為。其引發憂慮之點為何？又可能造成何種危機？本文嘗試評析。

程序規定之範圍界定

《程序規定》基本在第一與第二條中規範，所謂的「執法範圍」乃遵照《海警法》中規範之「管轄海域」，「執法機構」則是「海警」，其直屬中央軍委管轄，下轄東、南、北指揮部，除北海為5個支隊及1航空隊外，東、南皆為6支隊與1航空隊。

前述之「管轄海域」，並非國際法承認或習慣之用語，從其最高法院16年的統一見解可看出，中國認定之「管轄海域」除國際法上之內水、領海、鄰接區、專經區及大陸架外，還包含非國際法之「中華人民共和國管轄的其他海域」。此可知除國際條約外，藉語意不清、定義不明的做法，中國嘗試將東海、台海、南海三海皆視為其管轄範圍，並且依此作為法律依據。而《海警法》、《海上交通安全法》與《程序規定》皆遵循此概念，將法律適用範圍涵蓋與他國具爭端之爭議水域，此點亦是菲律賓、鄰國及相關行為國最為詬病之處。

程序規定授權執行範圍

《程序規定》第29條規範，海警可視需要事前通知或不通知即進行「現場監督檢查」；第33條則規範，海警可於海上生產作業活動範圍，及於「管轄海域」範圍內對航行、停泊、作業的船隻及海上平台進行「登臨檢查」。對拒不配合之本國行為者，海警可實行攔截、緊追，對他國行為者則可依國際法、條約相關之規定進行登臨、檢查、攔截、緊追。此點之範圍雖未超過一般海上警察執勤與調查的範疇，但搭配《海警法》可於「管轄海域」內畫設「臨時警戒區」並在必要時動用武力，實際上就是無視國際法以及16年的南海仲裁結果，將前述三海視為其「管轄海域」，並在必要時對他國民船與公船，必要時採取強勢執法或民兵騷擾乃至於警戒、動武，對於他國海軍則視必要時以民兵襲擾而海警輔佐。

此外，該規定授予海警在「管轄海域」內將行為人帶回上岸與審問的權力，甚至得以在不受配合前提下強制措施為之；又，第135條後針對聽證的措施進行規範，若海警依相關程序對我漁民進行逮捕，並依據165條進行最多20日的行政拘留。

新規施行後之實際案例研析

在《程序規定》正式上路後4天，中國即在南海對菲國公船進行強制作為。由相關釋出的現場畫面，可以看出中國派出海警5201附屬之查緝小艇，21555附屬之查緝小艇等，共至少8艘小艇，以擦撞、包夾的方式阻擋菲律賓前往馬德雷山號（BRP Sierra Madre）運補之3艘補給小艇前進。中方身著正式值勤服裝的中國海警，手持刀具、帶有鉤子的棍棒以及斧頭等，一方面破壞菲國艦艇的充氣船身，二方面切斷菲國固定船身的繩索，三方面「沒收」菲國船艦上相關補給物品與武器。

從上述現場畫面可知，中國在南海針對阻止菲國船隻補給的行為，無論是手持的器械、破壞硬艇船身，乃至以雷射照射、警報巨響干擾菲國影片拍攝者等，基本皆非上述《程序規定》明定之內容，中方除可以在「管轄海域」內對他國船隻強制「登臨檢查」為聲索外，在《程序規定》通過之前後其行為仍可藉此看出些微差異。

在《程序規定》通過前，上述中方5201與21555附屬之小艇，早以類似行徑襲擾菲國補給行動，中國海警以造浪、包圍、衝撞，乃至於水砲等方式，阻止菲國海巡、海軍向馬德雷山號進行補給，過往案例也都顯示無論21555或21551，乃至3305等船艦大多以水砲、衝撞等方式攻擊菲國船艦，也實質造成菲國船艦受損及人員受傷的結果。但針對小艇人員直接採取強制行徑以及以刀具、斧頭等威嚇菲國人員，則是在《程序規定》公告後首見。

對我因應作為之建議

從菲國案例可知，在前述《程序規定》公告後，中方海警斷然無視海洋法公約與《海上避碰規則》等國際法規與秩序，不僅將周邊海域皆視為其「管轄海域」，更以武力強制作為攻擊菲國公船。若在兩岸關係異常之際，中方就以民兵、海警等船隻襲擾金門、馬祖禁限制水域，倘中方未來藉口我國施政作為不如其意，中方亦可能效法菲國南海之作為加強施壓我方之民船與公船。

尤以中方民船於水域內違法遭我方取締之際，海警是否藉此生事，並以類似手法針對我公船祭出強制措施，例如強制登臨；或以我漁民不配合調查為由，運用強制管束、居留以配合調查等押解我漁民赴中，並進行20日之行政拘留等，皆是可能對我方採取的行徑。

我方海巡應針對中方海警可能採行之刀斧器械攻擊等手段，以及多船夾擊衝撞等方式，進行沙盤推演與評估，在不動用槍砲等武器之前提下，一方面確保我海巡人員執法之順遂與安全，另方面能與中海警進行抗衡，避免出現其在我禁限制水域內強制逮捕並帶回我漁民之可能性。此外，若我漁民被中國以任何藉口押解帶回，法務、國安及相關單位亦應推演相關配套措施，例如與中方進行人質交換之準備。如23年3月曾發生的金門籍漁船大龍號遭帶回檢查即為一例。

從現勢分析菲國所遭遇的衝突，其強度、頻率皆超出我在金馬等水域之遭遇，我方應與菲國海巡單位保持密切溝通合作，強化雙方在相關經驗與做法分享、傳承與互相學習的管道順暢，在維護國際法與區域秩序前提下，遏止中國非法的作為。

※作者為國防安全研究院網路安全與決策推演研究所政策分析員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）