全國高度矚目的國會修法憲法訴訟案，由憲法法庭在7月10日召開的暫時處分準備程序拉開序幕。這次準備程序也同步在網路上公開直播，並創下了令人驚嘆的觀看人數紀錄，顯見此件憲法訴訟案有多獲全國人民關注。

黃國昌說不出「反質詢」的概念與型態

準備程序中最為觀眾錯愕且廣為流傳的一幕，無非是身為立法院代表的黃國昌，在面對尤伯祥大法官詢問新修正通過的立法院職權行使法第25條第1項中，所謂的「反質詢」其規範核心概念為何時，作為原修正草案提案人，也是未來會在國會實際解釋適用該法的黃國昌卻支吾其詞，難以說明反質詢的概念意涵，「您找一下您的答辯書，找到了嗎？第十頁」竟然成為網路迷音梗，這幾天大家更不忘提醒黃國昌要在三天內「交作業」。

一旦連立法者都無法釋明自己訂定的「反質詢」概念與型態為何，這絕非單純在全國直播場合丟人現眼而已，更嚴重的是，殊難想像未來必須站上國會殿堂負有被質詢義務的政府官員，應如何預見其答復立法委員的詢問內容是否會被認定為反質詢。這也意味著，如果由一般人民的立場無法理解且預見「反質詢」一詞所規範的行為態樣，進而造成無從合理地避免觸犯此規定時，這條規定毋寧已欠缺「法律明確性」。依照司法院釋字第432號解釋以降所累積的穩定見解，若不確定法律概念無法合乎「其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」的法律明確性要求時，將可能會招致違憲宣告的結果。

既然身為立法者的立法委員在主觀上無法解釋反質詢所指為何，對於受該規範拘束的外部人民，自然只能由客觀上觀察並理解反質詢的文義。但是若通盤觀察我國現行的法律秩序，即可發現將「反質詢」一詞置入我國現行法體系，可謂方枘圓鑿，全然格格不入。反質詢是由「反」與「質詢」二詞拼湊而成，語意上可理解為是質詢的反面或質詢的相反概念，也因此必須先理解何謂「質詢」，方可就反質詢為解釋。

質詢一詞在我國法體系中相當常見，屬於穩定使用的法律概念，諸如憲法增修條文第3條第2項第1款、立法院職權行使法第3章、地方制度法第48條第2項與決算法第27條第2項等規定。綜合觀察相關規範，可以理解「質詢」之規範性意涵是指，有質詢權者得單方面向被質詢人提出問題，而被質詢人對此問題負有「答復」之義務，以此形成明確之權利義務關係。例如立法院職權行使法第22條即規定：「依第十七條及第十八條提出之口頭質詢，應由行政院院長或質詢委員指定之有關部會首長答復；……。」決算法第27條第2項則規定：「立法院審議時，審計長應答覆質詢，……。」質言之，唯有具備質詢權人之發問權與被質詢人之答復義務時，方足以構成質詢之完整內涵。若被質詢人不負有答復義務時，僅屬於單純之發問而已。

至於質詢之形式，可再區分為「口頭」與「書面」二種。立法院職權行使法第18條第1項即明定：「立法委員對於行政院院長及各部會首長之施政方針、施政報告及其他事項，得提出『口頭』或『書面』質詢。」同理，因被質詢所負有之答復義務，其答復態樣亦細分為「口頭」與「書面」二種，立法院職權行使法第22條、第23條第2項與第28條第4項均有提及。新增訂之反質詢係落於該法第25條第1項，其體例屬於答復之一般性規範。質言之，同時會對口頭與書面答復發生拘束效力。

找不到「反質詢」的規範意旨

於釐清質詢之概念後，進而觀察納入「反」一詞的質詢該如何理解。單單一個「反」字，也是存在著多樣解釋的可能性。在「反質詢」一詞並非現有規範用語的情況下，若未實質定義概念核心，必然會引發理解上的混亂。換言之，將「反」置於名詞前面，有可能會得出完全不同的解釋。例如「反法西斯」，指的並非法西斯主義的反義詞，而是「反對」法西斯主義；若循此理解，反質詢是否是指反對質詢，而變成是保持緘默，所以是否可理解禁止反質詢是禁止官員保持緘默？若是將反當成「反義詞」理解，則針對「質詢」此一行為的反面理解，豈非是「答復」才是？若綜合觀察本次修法的全部文字，這個「反」似乎又不是指質詢此一「行為」的反面，不然將會被理解成是官員不應該答復立法委員質詢的矛盾結論。然而光由前揭論述即可知，任意添加「反」字於質詢之前，其解釋之歧異性可見一斑。立法者既未明白揭示其規範意旨與目的為何，又如何希冀外部人民能望文生義由條文文字預想出何種行為方屬合法？

參酌立法院職權行使法修正的前後脈絡與提案人之公開發言，我們或許可以將「反」理解為是：「被質詢人『反過來』質詢質詢權人」。白話一點講，就是被質詢的政府官員在質詢立法委員。所以是被質詢人「反過來」立於質詢者之地位施行質詢行為，也就是「行為主體」產生倒置。然而若採取此等理解，「反質詢」在我國現行法體制下也全然無從實現與產生規範上之意義與規制性。原因在於，質詢必然伴隨答復義務，兩者缺一不可，在現行法並未賦予政府官員質詢權時，政府官員如何有可能在國會質詢階段，「反過來」以立法委員自居去質詢立法委員，要求立法委員應對官員提出之問題進行答復？政府官員在質詢階段以問句所進行之答復，立法委員完全可以充耳不聞不予理會，因為依照現行法制政府官員沒有對立法委員發問的權利，則立法委員更不可能負有答復之義務。既然政府官員在既有法制下無法、也無權進行質詢，又如何有可能在國會質詢階段異位而處，反過來對立法委員進行「反質詢」？此即已顯見立法院職權行使法第25條第1項的荒謬之處，於規範邏輯上徹底相互衝突無法自圓其說，這也是尤伯祥大法官問題的核心。

黃國昌於修法階段針對反質詢所指為何亦曾表示：「質詢權是憲法所賦予立法委員對於行政官員的權利，憲法要求行政官員有義務接受立委的質詢。」同時黃國昌也強調：「基本上行政官員並沒有權利質詢立法委員，這個在憲法及法律中，有非常明確的規定。」顯見連黃國昌亦清楚認知到質詢是質詢權與答復義務整併而成的權利義務關係，唯有答復義務才會有質詢權行使的可能。既然行政官員無權質詢立法委員，又何來行政官員「反質詢」立法委員之可能性？對於具體的反質詢案例，黃國昌則舉前行政院長蘇貞昌回嗆立法委員的「你在那邊叫什麼叫！」為例。問題是這個例子顯然與黃國昌對反質詢所下之定義矛盾，因為「你在那邊叫什麼叫！」根本不是問句，被回嗆之立法委員亦無回答之可能與義務，這又該如何成立所謂之「反質詢」？即使改為蘇貞昌確實曾以問句答復立法委員之場景，例如2020年立法委員蔣萬安針對開放萊劑美豬議題質詢蘇貞昌，並質疑美豬之安全性要求蘇貞昌說明，而蘇貞昌於答復內容中一度反問蔣萬安：「你在美國時吃美國牛肉嗎？」、「你有吃美國豬嗎？」但縱使於此情境中，蘇貞昌依然無權也無法令蔣萬安負有答復留美時有無吃過美豬之「義務」，也就是蘇貞昌根本無法採行質詢行為，蔣萬安並未負有答復義務交代其自身經驗，而蔣萬安對此問題完全可以置若罔聞，即使願意回答也是出於蔣萬安個人的自由評斷。況且，若將蘇貞昌情境下之問句更改為直述句時，是否即可規避反質詢之禁令，蓋此時已無提問之外觀存在，而反質詢與否莫非只在是否為問句？前述情形均足以彰顯，將「反質詢」納入規範體系中，毋寧只是將繁雜的修辭態樣強行與既有的法律概念相結合，既無法有效解釋其概念核心，更會使邊際案例大量發生，逸脫原擬設定之規範情境。不僅牴觸法律明確性原則，更會危及法安定性。

官員只要說出問句就被罰？

更荒謬的是，當前對於反質詢之討論，囿於定義之空洞與草案提案人遲遲無法釋明且以問答問，導致對於反質詢預設之理解，多聚焦於政府官員以「口頭」答復之情境。然而同前所述，立法院職權行使法第25條第1項是針對所有答復類型的通案性規定，無論口頭或書面答復均有適用，並未限定於口頭答復。例如同法第22條即規定，針對口頭質詢未及答復之部分，應於10日內另以書面答復。換言之，一旦政府官員採書面答復時，在修辭上使用問句或激問之形式鋪排其報告內容，即有可能該當系爭規定之構成要件，遭立法院動輒以反質詢咎責。舉例而言，本文若如此寫道：「如此荒謬之立法，莫非提案者寫的時候想都沒想過嗎？」是否即已落入反質詢擬禁止之行為態樣中？定義如此空泛又以罰鍰制裁相繩，不僅將令受規範者無所適從，其荒誕性更不言而喻。

姑且跳脫我國現行法秩序框架，將目光置於外國法制。參酌立法院於2024年4月2日由其院內法制局作成之〈國會改革議題－主要國家國會質詢（反質詢）法制之比較〉報告一文，更是會得到啞然失笑的結論。該報告比較英國、德國、日本、美國與法國共五個先進國家之立法例，於報告結論與彙整之表格中明白的表示，前開國家針對所謂之反質詢完全沒有任何明文規定。既然有此報告供立委諸公事前參考，又何以會訂定出超越國際趨勢、特立獨行的「先進立法」？

進而探究與我國法制體例相仿的德國規範。德國基本法並未就國會質詢權定明文，至多於第43條第1項授權聯邦議會及其委員會有要求聯邦政府人員列席之權利。然而，基於第38條國會議員之定位與第20條民主國原則仍可推導出議會質詢權，並規範於德國聯邦議會議事規則（Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages）中。聯邦議會規範的質詢態樣可區分為四種：1.大質詢（Große Anfragen; §§ 100 GO BT ff.）、2.小質詢（Kleine Anfragen; § 104 GO BT）、3.個別議員質詢（Fragen einzelner Mitglieder des Bundestages; § 105 GO BT）、4.質詢聯邦政府（Befragung der Bundesregierung; § 106 II GO BT）。在具體運作上，德國聯邦議會並未如我國國會採取針鋒相對的即時即答模式，例如於大質詢階段係由聯邦議員陳述完問題說明後，由聯邦政府視議題的複雜性，可自行決定答復之時間，可口頭亦可以書面答復；至於小質詢則必然是由聯邦政府以書面答復。較貼近我國質詢態樣的，應屬「個別議員質詢」（又稱質詢時間；Fragestunde）及「質詢聯邦政府」，惟前開類型均係聯邦議員對聯邦政府官員採取一問一答之模式。

深入剖析前開二種質詢態樣，不難發現議事流程之設計對於議事得否順暢運行實至關重要。於個別議員質詢，依照質詢時間與個別書面提問準則（Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen）第1點與第3點規定，聯邦議員僅能對聯邦政府官員提出2個問題要求口頭回答，而每個問題僅准再追問2個子問題（總計4個問題）。各個問題必須「簡潔扼要且能簡短答復」（kurz gefasst sein und eine kurze Beantwortung ermöglichen），且不得於問題中夾帶「非客觀之論述與評價」（keine unsachlichen Feststellungen oder Wertungen enthalten），同時依第5點規定，主席得制止質詢者提出與主要問題不相干之問題。第8點並規定，提問之問題應於每週五10點前遞交與主席，主席收受後於當日12點傳遞與聯邦政府，至於質詢時間則固定於每週三13點30分至15點30分舉行。於質詢聯邦政府程序中，其規定與個別議員質詢相若，問題必須「簡潔扼要且能簡短答復」，另外僅能再就答復內容追問1個問題。聯邦議會踐行的質詢答復程序由於一問一答的流程斷點十分明確，待議員詢問完畢方會由官員進行申論答復，且議員詢問時間甚短，以致於程序運行中鮮少存在有議員與官員爆發爭執與口角之機會。對官員而言，其於完整申論答復時間內可選擇表達之態樣與方式，自然能夾問夾述的表達，但因為不會與議員發言時間相重疊，自無產生反質詢之可能。且各發言階段之開啟，均係於主席裁示下為之，可有效避免雙方你一言我一語的交錯爭吵發生。透過前開德國實務運作之介紹，足見穩定的議事流程與會議主席明確的議事指揮，能有助議事的順暢進行，無論是提問方能有效聚焦於關注的議題上，答復方亦可在未受干擾下對詢問內容充分表述。

回歸我國立法院質詢實務，暫且將反質詢之情境設定於口頭答復時，於立法院職權行使法第18條第2項即規定：「前項口頭質詢分為政黨質詢及立法委員個人質詢，均以『即問即答』方式為之，並得採用聯合質詢。」既採取即問即答模式，不難想見立法委員與官員在激烈言詞交鋒下，必然會為抵禦或駁斥而使用尖銳的語句修辭。即問即答更容易使質詢場合秀場化，蓋於激烈交鋒下，成功駁倒對手或羞辱對手，勢必可獲得更多社會關注的目光，有助未來人氣與選票的堆疊；至於對政府官員而言，一來可能遭到偏激的言詞激怒，二來也必須強硬捍衛自身機關立場。在此程序安排下，雙方論爭容易升溫實屬可以預期。姑且不論即問即答制是否適宜，或更白話點是否即是造成坊間普遍認為國會亂象叢生的病灶，既然立法委員能透過此制度博取關注與聲量，當然亦應給予被質詢方的政府官員同等答復辯駁之權限，而非處處想方設法對政府官員的答復模式為掣肘，否則又將如何透過質詢辯論將國家施政情形攤在社會大眾面前？

立委其實是怕自己出糗

採取激問、反問、逼問等修辭態樣，可以說是在即時問答的辯論情境中，慣用的攻防方式。其目的無非是想以問句的形式凸顯對方論述中的盲點或矛盾之處，而達到維護自身立論之效果，可以說是語言修辭上的常態。同前所述，既然我國國會係採即問即答之質詢模式，自可預期且應接受會出現以問句相互攻防的激烈情事產生。除非爭論過程中出現嚴重之衝突導致阻礙程序進行，需要主席介入指揮外，質詢者與被質詢人雙方欲採取何種的論辯策略，應保有高度之彈性留給當事人自行發揮。至於當事人於質詢當下之論辯內容是否合宜、得體，甚至言之有物等，自交由觀看質詢過程之社會大眾予以評斷，這也是責任政治具體落實的必經環節。若立法委員擔心行政官員過於強勢以致在質詢階段出糗，甚至被選民輕視導致流失選票，進而限制行政官員可採行的表達方式，甚至會對行政官員課處罰鍰，以期達到維護立法委員顏面之目的，其規範宗旨不可不謂荒謬。更遑論最終呈現於規範文字上，竟是使用「反質詢」此等無法理解其概念內涵，並且與我國法秩序嚴重扞格之詞彙。

縱使暫且不論反質詢一詞於我國法規範體系下有多突兀，先將其替換為「反問」等詞彙，惟以比例原則審查此規範內容，仍恐難獲致合憲之結論。推敲立法院職權行使法第25條之規範目的，或可想像是為確保議事順暢進行，且政府官員應就質詢內容確實答復等，以利立法院遂行其監督行政權之職責。此當屬合乎憲法秩序之目的設定。然而於適合性原則即有疑義，蓋禁止政府官員反「問」有無助於答復內容更貼合質詢問題，實無必然之關聯性。問句之使用已如前述，僅屬語句表達修辭的一環，即使禁止政府官員使用問句，政府官員仍可將問句改為其他句型，依舊可能產生規避質詢問題或譏諷立法委員之效果。純粹禁止問句為何會使議事流程運行無誤，在事理邏輯上實難以有效連結。若又不限於禁止問句，則如前述，無論是反質詢或反問之概念外延必然浮濫空泛，當與法律明確性相悖，同樣招致違憲之結論。

再者就必要性原則而言，既認為政府官員會藉反質詢與立法委員爭吵，則調整議事流程、強化主席指揮角色，從即問即答改為一問一答便可避免，何需在即問即答制中對罵成一團，又禁止政府官員反唇相譏？既然稍微修改議事流程即可大幅改善議事程序之穩定性，現行規範卻選擇動輒對被質詢人開罰之干預措施，可認對反質詢裁罰實屬於同等效用下侵害強度明顯較高之手段。若政府官員答復不明或態度不佳，依立法院職權行使法第22條仍可要求被質詢人於10日內提出詳盡之書面答復。況立法院議事殿堂之質詢又非機智問答或益智節目，凡涉及複雜之政策內容，豈有要求官員必須當場以口頭之方式在短短數分鐘內解釋說明給立法委員滿意為止之理。現有制度既已有充分配套足使立法委員踐行其質詢權，則另以反質詢對被質詢人相繩，已明顯失其必要性。前述假定情境尚限縮於口頭答復時，若納入書面答復則更難想像反質詢之禁止有何必要，蓋文書書寫為何須限定特定之表達修辭不得使用，其規範意涵實殊難想像。最後至狹義比例性原則已無須多言，禁止反質詢擬達成之效果已不明之情況下，又何以判斷欲追求之政策利益為何。政策維護利益如此模糊，卻逕對被質詢人課處罰鍰，其相權衡之利益已顯然失衡，可謂不證自明。

本次國會五法修正過程倉促、混亂、未經充分討論，更引發社會譁然，其中有違憲疑慮之條文已不可勝數。單就本文所探究之反質詢禁止而言，即便是修正草案提案人，對其親筆所寫之文字亦無法有效闡明其定義，又何以希冀一般社會大眾能參透此文字所指為何？此條款違反法明確性原則不說，尚如前述，粗率使用「反質詢」三字實與我國現行法制相互牴觸，光從文義邏輯即無解釋適用之可能。縱使放寬或無視文字荒謬之處，將立法者所擬禁止之行為態樣以比例原則審查之，單適當性與必要性原則即難以通過，更遑論於狹義比例性原則進行利益權衡。鑑此，實建議當前立法者，與其高舉國會改革之大纛將一切質疑聲量均貼上反改革之標籤，不如好好詳閱下自己所擬定之草案文字，思索應建立何等機制，才能避免未來立法院繼續產出此等低劣之法條，毋寧方係當前國會改革之要務。

※作者為律師