本次國會擴權法案的立法過程有多粗暴、荒謬，相信這陣子國人已歷歷在目。在5月17日立法院二讀會當天上午，藍白兩黨才將由民眾黨總召黃國昌譽為「最高機密」的草案版本，以修正動議的方式，送至議場交付表決。二讀當下，除了極少數的藍白立委外，無人知曉草案的內容究竟為何，更遑論連立法院網站都找不到任何最終版草案資訊。就在這一天，藍白兩黨挾著人數優勢，讓同黨同志連自己在表決什麼都不知道，攑香綴拜，行禮如儀地強行通過部分草案條文。隨後從5月21日至28日，馬不停蹄地完成所有草案的二讀程序。更在同日下午5時，三讀通過立法院職權行使法主要的擴權規定，才讓這次舉世愕然的立法鬧劇暫時告一段落。

對議案的「有效討論」是代議民主的基石

只要是上過公民與社會的國民都有學過，民主社會中所施行的代議制度，目的就是要使代表人民行使立法權的代議士能在國會中經過充分的評估與論辯，才能訂定出對人民普遍適用的法律。唯有在國會內透過充分的討論，方能有效判斷各個草案的利弊得失，並在權衡各方利益與損害後，得出合理且妥適的法律條文。誠如釋字第435號解釋即點出此意旨，強調應保障立法委員的言論免責權，使立法委員能「暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會之不同理念，形成多數意見，以符代議民主制度理性決策之要求」。由此可知，對議案的有效「討論」實屬代議民主落實至關重要的基石。然而，回顧國會擴權法案的立法過程，別說是討論，立法委員連表決的法案是什麼，到開會前才出現在桌子上，藍白立委更如同無情的表決機器般，要他們舉手同意時，就整齊劃一的舉手同意。此等立法程序、立法品質，真的還能稱之為是民主嗎？又或是我們的立法院在不知不覺中已經要中國人大代表化了？

進入憲法訴訟的論戰時，不時可以看到黃國昌委員「旁徵博引」各種外國法，一下大談美國法，一下又扯說德國法，無不是想證明，既然外國可以，為什麼藍白要國會擴權不行。然而，黃國昌委員夸談外國法，淨是掐頭去尾，徹頭徹尾的去脈絡化斷章取義，顯非因為外國有什麼值得我國師法之處而引進我國，只單純想拿外國法隻字片語當作輿論口水戰的擋箭牌。如此拙劣的比較法討論，實難與曾經在學界頗負盛名的黃國昌研究員聯想在一起。

回歸立法程序必須合乎民主憲政原則的討論，德國在去年即有一件與我國極為相似的立法瑕疵案例，遭到德國聯邦憲法法院作成暫時處分（BVerfGE 166, 304），明令禁止有爭議的瑕疵法案進行二讀與三讀程序，而要求聯邦議會應對議案為充分之討論。此案實值得我國在討論當前的國會立法程序亂象時，多所借鏡。

這起案例的背景是，德國聯邦政府於2023年4月19日擬針對家戶暖氣供應的相關規定，包含建築能源法（Gebäudeenergiegesetz）與供暖費用細則（Heizkostenverordnung）等法令進行修正，故提出修法草案。此修法草案在擬定過程中有與聯邦議會各黨團進行詳盡討論並對文字有所修改，再經聯邦參議會於5月12日表示意見後，於5月17日將草案正式送入聯邦議會審查，並預定於6月15日舉行一讀會。到了6月13日，執政聯盟的紅綠燈聯盟黨團（社會民主黨、綠黨及自由民主黨）突然提出一份只有兩頁的修法草案細部說明，在那薄薄兩頁的細部說明中，實質上大幅更動了原先送交的修法草案內容。

在6月15日舉行的全體會議中，在野黨提案延長法案審議日程以因應突然面目全非的修法草案，惟遭到紅綠燈聯盟挾優勢人數否准此提案。然而，聯邦議會直至6月13日方知悉依該兩頁細部說明將對修法草案產生根本性地劇烈更動，無法延長審議日程如何能對變動後的草案詳實討論。在同日的一讀會中，在野黨議員表達強烈的不滿，認為在大幅修改後，原先送交的修法草案已無討論的價值，且隔週將舉行之專家聽證會顯然無法召開，並質疑該細部說明不應視為修法草案的一部分。縱使遭受在野黨激烈的反彈，該修法草案照舊完成一讀程序，隨後送至氣候保護與能源委員會繼續審查。在6月21日召開的專家聽證會中，與會專家一開場就批評於會前根本無從得知該細部說明之內容。到6月27日，應執政聯盟黨團的要求，氣候保護與能源委員會突然召開臨時會，不顧在野黨已明確反對下，仍決議於7月3日舉行第二次聽證會；而基民黨與基社盟黨團要求至少應於6月29日提交新版的修正草案文字，仍遭紅綠燈聯盟黨團否決。

6月30日，聯邦經濟與氣候保護部向聯邦議會的氣候保護與能源委員會送交了一份近110頁的立法措詞輔助建議，其中包含了94頁的修法條文對照表與14頁的修法理由。旋即將在7月3日舉辦第二次聽證會，然而受邀專家在書面意見中明白表示，這麼短的時間根本無法為此聽證會做好準備。即使時程倉促到沒辦法進行任何有效的評估與討論，紅綠燈聯盟黨團仍預定在7月7日將此修法草案送交全體會議，打算強行完成二、三讀程序。

德國聯邦憲法法院明確介入立法程序進行

在前述的立法程序不斷推移的過程中，在野黨議員於6月27日緊急依聯邦憲法法院法第32條向聯邦憲法法院聲請作成暫時處分，請求禁止聯邦議會續行後續立法程序。聯邦憲法法院受理此件機關權限爭議（Organstreit），並於7月5日（短短8日內）作出准許暫時處分之裁定，禁止聯邦議會於第27個日曆周（即2023年7月3日至7月7日間），針對系爭修法草案進行二、三讀程序。不僅裁定作成的時間相當迅速，且裁定的內容明確的介入並干涉聯邦議會的立法程序進行，不可不謂是頗為大膽的決定。

聯邦憲法法院對於為何會干預享有相當自治權限的國會立法程序，在其裁定理由中有作詳實的說明。首先在受理暫時處分的要件審查部分，聯邦憲法法院法第32條第1項規定，惟有在為防免嚴重損害、避免急迫威脅或出於其他維護公益的重大事由，方可由聯邦憲法法院作成暫時處分規制爭議狀態。聲請方所爭執的並非系爭修法草案合憲與否的規範審查，而是出於維護身為國會議員所得行使之立法權，請求以暫時處分阻止立法程序續行導致危害擴大。聲請方擬尋求保護的平等參與議事審議權利，確實有可能因為一次性或短期的事件影響，而產生終局性損害，有以暫時處分保護之必要性。既然聲請方之權利有發生不可回復損害的可能，即合乎聲請要件之要求，得就其聲請之內容為實質審查。

在作成暫時處分的實質理由部分，聯邦憲法法院認為基於基本法第38條第1項第2句，聯邦議會議員享有「平等參與議會決策形成」（gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung）之權利，而議員不僅依同法第42條第2項具有對議案表決之權利，尚包含依第42條第1項能對議案進行討論與商議之權。為有助議案討論權可以有效行使，必須確保議員對議案能獲得充足的資訊，且有合理的時間可消化處理這些資訊。因此，平等參與議事審議權自然包含獲取充足資訊之權利，且唯有基於此前提，方能使議員形成自己的意見而在國會議事殿堂中針對議案進行審查與討論，最終產生議事決策。至於聯邦議會欲採取何種程序促使其決策形成，聯邦憲法法院對此不會橫加干涉。此外，對於法案審議期間之久暫，基本法也無任何具體要求。從實際執行層面來看，抽象性的訂定法案應遵循的審議期間，現實中也欠缺可行性。所以，何謂「合理」的議案審查期間，終究得由個案的狀況來評斷。多數黨在議案的指揮運作上固然得挾人數優勢，主導議案的進行，但仍不得在立法程序的設計上排除或限制其他少數黨議員平等參與議事審議的權利。

不得排除或限制其他少數黨議員平等參與議事審議的權利

鑒於本起案件的特殊性，聯邦憲法法院進而具體審查多數黨在行使其議事程序自主權時，是否有違憲侵害到少數黨的議事參與權。從相關資訊可以明瞭，無論是聯邦政府或社民黨團均清楚的認識到，6月13日突然提出的那薄薄兩頁的細部說明已對原修法草案版本產生實質性的變動。即便如此，多數黨仍執意通過一讀，並在6月21日舉行專家聽證會。至6月30日又再由聯邦經濟與氣候保護部提出厚達近110頁的立法措詞輔助建議，其中尚包含此次修正的理由說明。基於這份文件，又必須於7月3日舉行第二次專家聽證會，然而與會專家於書面意見中明白表示，此時程過於窘迫，根本無法針對此議案妥適準備並出具意見。在如此倉促的審議排程下，多數黨依舊預定於7月7日完成二、三讀程序。訴訟相對人於其答辯中並不否認整體的立法程序受到大幅的壓縮，且草案修改的幅度「不能說是不複雜」。聯邦憲法法院固然肯認立法者有充分的議事程序自主權可以視特殊狀況，加速議案審議的流程。然而，本件建築能源法修正案的生效日期是2024年1月1日，殊難想像非得於7月7日完成二、三讀程序之必要性。況且，相對人於答辯理由中也無法有效解釋，究竟是出於何等急迫情事，非得在夏季休會（Sommerpause）前完成爭議法案的三讀。在欠缺客觀事實證明有加速立法的必要，且該法案表定至隔年1月1日方生效，實質上仍容有充分討論的時間，卻無來由地劇烈限縮議案的審議期程，毋寧已對少數黨議員的平等參與議事審議權形成侵害。

在最末段是否作出暫時處分的利益權衡階段，聯邦憲法法院分別比較有無暫時處分對兩造雙方之影響。對訴訟相對人，也就是多數黨與聯邦議會而言，一旦暫時處分作成，無疑會對其議事程序自主權產生強烈的干預。然而，對系爭修法草案通過與否，並不會有任何影響，因為於後續會期仍可照常審議通過，距離隔年1月1日的生效日尚有充分的時間；縱使確有特殊之急迫性，亦非不可於7月加開臨時會處理。至於訴訟相對人表示必須透過迅速的通過議案來彰顯執政黨的執行力，這顯非本件爭訟所應考量的事項。反之，對聲請人而言，一旦未作成暫時處分，其受基本法保障的平等參與議事審議權必然會於本件建築能源法修正案的審議過程中，受到無可回復的終局損害，造成少數黨議員無法有效行使其受基本法賦予的立法權限。且這個損害並無法透過任何事後的補償來加以彌補，畢竟無法審議的後果將當然發生，已通過之法案又如何重返議會審查？因此，在權衡雙方利益可能受損的情況下，聯邦憲法法院作出不得於第27個日曆周對爭議法案進行二、三讀的暫時處分，一方面將對於議會程序自主權的干預降到最低，另一方面同時保全了少數黨議員的平等參與議事審議權能於後續立法程序中行使的可能。

透過前述的介紹不難發現，去年德國聯邦議會所發生的立法爭議與我國今年國會擴權法案的立法紛爭，在情節上有高度雷同之處，均是國會多數黨挾著人數優勢，臨時抽換草案內容，排除實質討論的機會，並且在極短的時間內要強度關山，硬是完成三讀程序。差別僅在於德國的案例在二讀前即提起爭訟，而我國的狀況是已經成為實質生效的法律。這兩案在後續的命運也有著驚人的相似性，也就是紛紛進入憲法法庭，針對憲政機關間之爭議尋求最終是否合於憲法的裁判。德國聯邦憲法法院勇於承擔自身作為憲法守護者的角色，迅速且確實的完成了維護德國基本法乃至於整體民主憲政體制的任務。其裁定內容多有值得我國即將到來的憲法法院判決參考之處。

立法者的程序自主權絕非毫無限制

對於一個合乎憲政秩序的國會立法程序而言，無論是德國或我國均未否認過立法者擁有相當大的程序自主權，可以自主決定應踐行何種程序來通過議案並制定法律。然而，此程序自主權絕非毫無限制，放由立法者恣意妄為。我國釋字第342號解釋即明白強調：「法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法，亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機關仍得宣告其為無效。」換言之，一旦立法程序具有一望即知的重大瑕疵時，照我國釋憲實務即應宣告違憲。

代議民主制的精髓即在「討論」二字，且是國民主權透過代議民主制實現的關鍵樞紐，此於釋字第499號解釋即明白揭示：「國民主權之行使，表現於憲政制度及其運作之際，應公開透明以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性基礎。」如果國會內對於議案之審議均未經討論，逕由多數黨指揮議事進行，並排除議案討論的機會，再任由無情的投票機器盲從黨團高層的指示按下贊成或反對，又或是在黨團總召號令下直接逃避職務責任，在表決時集體躲到不見蹤影，如此的國會運作又與專制獨裁國家的假民主投票戲碼有何區別？唯有經過討論，由肯否雙方在國會殿堂上就議案充分的交換過意見後，方能折衝出為多數國民所能接受的法律規範。同時透過國會論辯過程的公開，使國民能夠瞭解到法案的利弊得失，增進國民對法案的理解與接受度，這也才是代議士應對授權給他的人民所擔當起的責任。縱使多數黨在踐行相關議事討論程序後，仍執意強行通過法案，藉由國會內的論辯與留存下來的議事文書，國民也才能知悉並評價多數黨的舉措究竟是合情合理抑或是強硬蠻橫，並在下次選舉以選票來表彰對立法委員行事的評分，這更是落實責任政治所必須具備的一環。

重新審視這次國會擴權法案立法過程的亂象，不但真正的草案版本要藏到二讀會當天才放在立委桌上，更旋即表決通過二讀。別說是無法討論，很多立委連草案裡究竟寫了什麼都搞不清楚。反正在總召一聲號令下，該舉手就舉手，該通過就通過，什麼代議民主的精神與理念早付諸東流，隨風消散。面對此等慘況，完全可以斷言這次國會擴權法案的立法程序已存在著一望即知的明顯重大瑕疵，經此重大瑕疵程序所通過之法律案，按釋字第342號解釋之意旨，足可認定是屬於違憲而無效之法律。眼見國會擴權法案在憲法法庭的言詞辯論在即，希冀我國大法官能如同德國聯邦憲法法院法官一般，擔任起把守憲政秩序最後一道關卡的憲法守護者的職責，宣告整體立法過程具重大瑕疵而違憲。這不僅是印證並追補釋字第342號解釋的意旨，更應由大法官明確的宣示，合乎憲政秩序的代議民主制度仍有必須遵循的憲法誡命存在，絕非放任多數黨得恣意妄為，踐踏民主。

※作者為律師