1943年12月1日，美、英、中三國領袖在開羅的幾天會議之後，宣佈了對日作戰的《開羅宣言》。這時，儘管戰爭形勢還不十分明朗，但戰後的領土分配，已經進入大國首領的視野。隨後，史達林也同意了開羅宣言（當時蘇聯和日本有《互不侵犯條約》，所以史達林不參加開羅會議）。於是，開羅宣言是「大國」在對日問題上的共識。

開羅宣言建立盟軍聯合戰線，在取得對法西斯的勝利中起到重大作用。但它的影響和爭議卻延續至今，皆因它和戰後東亞一系列領土問題相關。與歐洲不同，戰後東亞的領土問題一直沒有得到解決。從北到南，有北方四島/南千島群島（日俄）、竹島/獨島（日韓）、蘇岩礁/離於島（中韓）、釣魚島/尖閣列島（中日）、西沙群島/黃沙群島（中越）、黃岩島（中菲）、南沙群島/長沙群島/卡拉延群島（中越菲馬汶等多國），後四個都和開羅宣言有關。此外，琉球和台灣的地位問題也直接和開羅宣言相關。在探討這些主權問題的時候，總繞不過開羅宣言。

開羅宣言至今還在起作用的原因是東亞戰後複雜的歷史。1945年對德作戰勝利後，美英中三國發表《波茨坦公告》，敦促日本投降，其中第八條，要求「開羅宣言之條件必將實施」。日本在8月通過玉音放送和伏降文書，宣佈接受《波茨坦公告》的條件。但是在之後幾年，東亞局勢劇變：

美蘇從盟國變為敵人、中國內戰國民黨敗退台灣形成兩個政權的分立、朝鮮戰爭爆發、北京與美國成為敵人。

這令二戰和約和領土安排偏離了原先設定的軌道。1951年，在無論中共和國民黨都不獲邀出席的舊金山和會中達成《舊金山和約》，在美國的精心措辭之下，東亞的領土問題寫得非常模糊。國民黨在和日本簽訂的《中日和平條約》中，進一步把模糊和複雜化。而北京一直不承認《舊金山和約》，於是到今天，開羅宣言還是北京對釣魚島、南海諸島甚至台灣主張主權的主要依據。

為此，有必要全面審視一下開羅宣言（及舊金山和約），檢視東亞領土主權的一些爭議。

開羅宣言首先面臨法律效力的質疑

開羅宣言本身是一份新聞公報而不是條約。正本原先沒有標題，僅有新聞公報（Press Communique）的字眼，後來才被稱為開羅宣言。在正本中沒有美英中三國首腦或代表的簽名。根據《奧本海國際法》，沒有簽名的宣言並不能帶來法律效力。 註更多Lassa Francis Lawrence Oppenheim， International Law，8th Edition， 1955。中譯本《奧本海國際法》，王鐵崖、陳體強等翻譯，商務印書館，北京，1989，上冊第二分冊，306頁。

在有三國元首簽名的波茨坦公告中，確認開羅宣言必須實施，伏降文書中也宣告接受波茨坦公告的條件。這為開羅宣言增添了法律效力，但仍然不能高估。

一般而言，有關戰後處理的問題是由正式條約所確定的。開羅宣言可以視爲意向書，但並不能視爲正式的戰後處理條約，否則就難以解釋爲何有了開羅宣言後，還需要舊金山和約（1951）、中日和平條約（1952）以及中日和平友好條約（1978）等一系列的和約。

開羅宣言的效力無法和上述條約相比。這體現在：

第一，開羅宣言產生的時間倉促（會議僅開了幾天），與經過6年詳細討論的舊金山和約，在細緻和嚴謹程度上無法相提並論；

第二，開羅宣言條文簡略，不具備可執行性；

第三，開羅宣言體現的是幾個大國的意志，而舊金山和約共有40多個盟國參與，體現的是盟國之間的廣泛共識；

第四，開羅宣言沒有簽名，波茨坦公告也僅是元首簽名而沒有國會的批准，而舊金山和約則得到各個參與國的簽名和批准，在正式程度上也不能同日而語，對各國的約束力也截然不同。而且，舊金山和約也（基本）達成了開羅宣言中所規定的事項。

開羅宣言的文本分析

但由於現在中國不承認舊金山和約，只認開羅宣言，我們仍然有必要進一步分析開羅宣言。開羅宣言只有英文版本，沒有三方官方都認可的中文譯本。常見中華民國的中文譯本中關於領土問題部分如下：

我三大盟國此次進行戰爭之目的，在於制止及懲罰日本之侵略，三國決不為自己圖利，亦無拓展領土之意思。

三國之宗旨，在剝奪日本自從1914年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼，在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國。其他日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境。我三大盟國稔知朝鮮人民所受之奴隸待遇，決定在相當時期，使朝鮮自由與獨立。

在領土方面，宣言表達了兩層意思。首先，三國不謀求「拓展領土」，意味著他們不會在戰後霸占不屬於自己的領土。其次，日本目前的領土分為四類，有不同的處理方法：

第一是「日本自從1914年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼」，這些領土會從日本手上「剝奪」出來。

第二是「在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等」，這些領土「歸還中華民國」。這裡要注意，在列舉的時候，英文用了such as的方式，這意味著不完全列舉，但在此三地之外的地方，需要有充足的根據證明是日本竊取中國的領土方可。

第三是「其他日本以武力或貪慾所攫取之土地」，需要把「日本驅逐出境」。

第四是朝鮮，各國承諾朝鮮獨立。

波茨坦公告第八條，進一步規定：「日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定之其他小島之內。」故日本除了四大島之外的領土都需要由三國（加蘇聯）決定是否屬於日本。

於是，東亞的領土爭議—釣魚島、西沙、黃岩島、南沙、琉球和台灣，依據歷史和法理源流，判別它們屬於哪一個類別非常重要。

南海諸島

從易到難，我們先分析西沙、黃岩島和南沙。這些島嶼經常被統稱為南海諸島，但其歷史源流非常不同。

西沙在18~19世紀中期被越南統治。這種統治有主權意向（越南聲稱黃沙是其領土）、有效統治（政府派軍測量繪圖、種植樹木、豎立標誌、巡邏和反海盜）、國際承認（當時西方報刊、書籍等）、甚至相關國家（清國）承認勢力範圍（劃定反海盜巡邏區域）；但在越南被法國侵略之後，失去了對西沙的控制。

中國在1909年主張了對西沙的主權，其後有一系列的措施鞏固了主權（建立行政隸屬關係、登島考察、招商、批出開礦權），並得到國際承認。1931年，法國代表越南正式向中國提出主權爭議。1938年，法國占領了西沙。

黃岩島歷史上和中國關係疏遠而和菲律賓關係密切。西屬菲律賓在18末到19世紀末對黃岩島有實質性的統治（勘探、繪圖、救助），但在美菲戰爭後割讓菲律賓的過程中在紙面上被「丟失」了，惟美菲政府還繼續實際管轄該島（救助、仲裁）。中國在1935年「第一次地圖開疆」中把黃岩島納入領土範圍，但此舉既沒有實際的統治行動，也不為相關當事國（美國）所知。

在20世紀30年代之前都沒有國家明確主張對（整個）南沙群島的主權。中國漁民在19世紀中葉後在南沙群島最活躍；1910~20年代，日本有公司在南沙太平島（當時還沒有這個名稱）等島嶼上開發磷礦。1930年，法國在南沙宣誓主權，引來英國對南沙的主權爭議。1933年，法國進一步宣佈自己在南沙擁有小島的方位，引來日本和中國的抗議。因此在二戰之前，南沙群島早已存在爭議了。

因此南海諸島在戰前都不是無爭議的中國領土。開羅會議中根本沒有討論到南海諸島，在宣言中也自然沒有提及它們。在戰爭末期和戰後初期美國為領土安排而準備材料中，把它們視為第一類「日本自從一九一四年第一次世界大戰開始後在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼」，為之準備了幾套方案，劃歸中國只是其中一個選項。故此，南海諸島並不是在開羅宣言中規定應該「歸還」中國的島嶼。也就意味著從「立法原意」的角度，中國通過開羅宣言取得南海諸島的理據非常薄弱。

戰後，由於變故甚多，相對不重要的南海諸島問題無法詳細討論。所以從舊金山和約的第一版草案開始，它們就被規定為日本需要放棄的領土，而沒有確定屬於誰。舊金山和約第二條第六款中規定：「日本放棄對南沙群島與西沙群島的一切權利、權利名義與要求。」當中的意思很明顯：當時已有南沙和西沙領土之爭，和會無法解決這個問題，只能由相關國家日後自行解決。這條規定和開羅宣言的精神並沒有抵觸。

中國用開羅宣言中「日本竊取中國的領土需要歸還中國」來論證南海諸島都歸中國。但這種理論需要確認這些島嶼原先就屬於中國。儘管如前所述，這些領土都存在主權爭議，但中國邏輯則認為，因為中國認為它們是中國領土，而日本在二戰占領了這些島嶼，就算是「竊取中國的領土」。

其實，日本在戰爭結束前認為南沙（日本稱新南群島）應屬日本，故在戰時併入日本，歸日屬台灣管治，於是中國認為收回台灣就應該一併收回南沙。這種因戰爭改變現狀而產生的行政關係，自然不能認為是戰後領土歸屬判定的依據。而日本在二戰中的地圖，更傾向把黃岩島劃入菲律賓範圍內。至於西沙，在1945年1月之前還處於「法日共管」的狀態，日本也沒有宣佈兼併西沙，故更不能視為「日本竊取的中國領土」。

中華民國另外的依據是，1952年與日本簽訂《中日和平條約》之際，要求日本採用如下文字：

「茲承認依照公曆一千九百五十一年九月八日在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約第二條，日本國業已放棄對於臺灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名義與要求。」按中國邏輯，這麽寫意味著日本承認南海諸島歸中國，但日本否認了這個説法。

1952年5月23日，日本給法國的外交照會中寫道：

「I concur with your understanding that Article 2 of the Peace Treaty between Japan and the Republic of China signed on April 28, 1952, should not be construed as having any special significance or meaning other than that implied by Article 2, paragraph (f), of the Treaty of San Francisco.」 意味著日本並不認爲條約中的措辭意味著南海諸島屬於中國。

終上所述，南海諸島的領土歸屬問題，既沒有在開羅宣言中提及，在舊金山和約中也沒有作出安排。其國際法的地位沒法從這些宣言和條約中得到答案。

琉球

琉球是另一個有爭議的問題，中國關注這個問題更多地因為釣魚島的原因。要釐清釣魚島爭議，首先要考察琉球的地位。

琉球在14世紀末成為明朝的「藩屬國」，但僅限於禮節上。17世紀初，日本薩摩蕃控制了琉球。琉球從此「兩屬」。但在國際關係上，琉球仍然是一個獨立國家。19世紀，琉球和英、美、法國等簽訂通商協議，有獨立的國際外交地位。

1870年代，日本通過兩次「琉球處分」，兼併了琉球。日本兼併琉球是一種侵略行為，但在當時叢林法則的國際社會，這是一種「合法」取得領土的方式。日本對琉球的主權被當時國際社會廣泛承認。因此，琉球不在日本「1914年之後」占領的太平洋島嶼之列。

在開羅會議之前，中國有人提出琉球應該「歸中」，這主要是受在「國恥」氛圍下，傳媒、學者和一些官員把藩屬國等同屬地的錯誤認識的影響（比如把朝鮮也看作中國失土），一些在大陸的「台灣志士」對此尤為熱衷。 外長宋子文在1942年11月3日提出「中國應該收回東北四省、臺灣及琉球，朝鮮必須獨立」。但同時反對意見也很多。於是蔣介石在開羅會議上並沒有主動提出琉球問題。

美國在開羅會議之前提出三種可能性，歸中國、設立國際機構共管、與日本保留。開羅會議中，羅斯福詢問蔣介石，是否願意取得琉球。蔣介石回應最好是先中美共管然後由國際機構託管。但雙方沒有進一步討論確定安排。於是在開羅宣言中琉球的地位未定。可是，開羅會議後，美國準備的材料中，已經沒有歸中國這一選項了。

隨著美國獨力攻占琉球，其他國家在琉球問題上的發言權已經很小了。日本投降後，美國一方面在(SCAPIN 677)號訓令中，規定了琉球不在本訓令的日本疆界之內，但同時又在訓令中表明，訓令不是對日本領土的最後決定。而在內部文件（SWNCC 59/1）中又認為琉球屬於波茨坦公告裡面規定的「應該被日本保留的小島嶼」。

在和約草案的第一、二版中，日本都可以保留琉球。出於戰略利益的考慮，美國在和約草案第三版（1948年1月8日）中規定琉球不屬日本的領土範圍，而是「待定」。但與此同時，中國在戰後在國內仍然有支持取得整個琉球或者其中一部分的意見，但這種始終不是主流，也沒有被提到外交層次。

 在舊金山和約中第三條規定

日本對美國向聯合國提出的把北緯29度以南之西南群島（含琉球群島與大東群島）、孀婦岩南方之南方各島（含小笠原群島、西之與火山群島），和沖之鳥島以及南鳥島等地置於信託制度之下，而以美國作為唯一管理方的任何提議，都將表示同意。在此提案獲得提出和通過之前，美國對上述領土、所屬居民與所屬海域擁有行使一切及任何行政、立法及司法之權力。

美國對琉球群島的地位的條文擬定極為精心，確保美國能靈活處理。琉球不屬於第二條日本需要放棄的領土之列。美國代表杜勒斯在和會上解釋「日本對琉球群島擁有剩餘主權」，美國保留把琉球交付於聯合國託管體系之下的權力（但美國仍然是唯一管理方），但不保證一定會這麼做。如果不這麼做，美國仍然擁有在琉球的「一切及任何行政、立法及司法之權力」。

開羅宣言中的英國同意這種處理。中國的情形較為複雜，中共主張琉球應該無條件交還日本，而國民黨則支持美國的處理（台日和談的時候，台灣代表表示「我方對此問題之立場一如前所提及者，即該地區為美國與日本國之間之問題，中國政府不擬表示意見」。）

這個條文已經確定了琉球的地位有三種可能：維持美國實際統治的現狀、歸還日本、以及聯合國託管（走向獨立）。而在簽訂條約之後，琉球問題基本就已經變為「美日之間的問題「。日本一直積極尋求返還琉球。60年代，琉球掀起排美歸日運動，最後，美國在1972年把琉球（沖繩）歸還日本。這個處理，符合開羅宣言的原則。（下篇待續）

※作者為旅美學者

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