總預算持續卡關，國民黨說，民進黨從頭到尾都沒讓步，「我們看不到行政院的善意與誠意」。如果所謂的「誠意」是建立在行政院依立法院要求編列這26億預算之上，那這個「誠意」未免太廉價；畢竟，26億對3兆歲出的總預算僅僅九牛一毛，而這是從國庫裡挖錢，不會讓民進黨或卓榮泰少掉任何一塊肉。行政院不能在公務預算裡編列這26億元，不是「誠意」或「善意」的問題，而是「原則」問題，是「法律」問題，甚至是「憲法」問題。

《憲法》第 70 條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」何以如此？那是因為國家總預算代表執政者的施政藍圖，其預算安排必定有優先次序與取捨；然國會議員來自各選區，直接面對選民壓力，如果讓不同選區的立委決定預算如何編製，就無從追究施政的責任歸屬，更可能產生浪費與偏頗的流弊，也就是俗稱的「肉桶政治」。

這條《憲法》條文後來也具體寫入2019年立法院通過的《財政紀律法》，該法第5條規定：「中央政府各級機關及立法委員提出之法律案，如大幅增加歲出或減少歲入，應先具體指明彌補資金之來源。」同法第7條規定：「各級政府及立法機關制（訂）定或修正法律、法規或自治法規時，不得增訂固定經費額度或比率保障，或將政府既有收入以成立基金方式限定專款專用。」

也就是說，不僅立法院，即使是行政院提出任何會增加國庫支出的法律案，都必須先具體指明你的錢從哪裡來。而任何政事門將增加的預算經費或比例增訂在法律上，全部都是違法的。

既然國會不能「增加支出」，那可不可以在預算不增加的前提下，國會只就不同的預算科目之間調挪呢？關於這個問題，29年前陳水扁在當立委時還真提過釋憲案，最後做出了大法官第391號解釋這樣說：「就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。」

簡言之，大法官會議認為，調挪預算就是增加預算支出的一種類型；而這作法違背了權力分立與制衡的憲法原理，也是違憲的。

立法院既不能「增加預算」，也不能夠「調挪預算」，那立法院的「預算權」是做什麼用呢？這就要回頭檢視立法權的本質。現代議會的起源與財政權有莫大的關係，英國政治俗諺有所謂：「不出代議士，不納租稅」。1215年的英國大憲章更規定：「捐稅非得經國會之同意，不得徵收。」發展到近代的立憲政體，就是必須確保政府的任何一筆徵稅與支出，都必須經過國會的同意。但也由於浪費是人的天性，特別是國庫的錢又不是自己的錢，不只國會議員會討好選民，就連執政者也會，所以國會的最重要功能之一在於揪出浮濫編列的預算予以刪除，而不是與行政部門比誰會花錢，是所謂「看緊人民的荷包」。

簡單回顧一下現行國會預算權的起源與性質，當知道現在藍白兩黨對於26億原住民禁伐補償金的要求，不但違反《憲法》第 70 條，也違反29年前通過的大法官第391號解釋，更違反5年前立法院通過的《財政紀律法》，所以：

第一、儘管國會已經窮兇惡極地勒索國庫，行政院更應該守住原則，不得將早已經送到立法院的總預算拿回去重編。如果立法院可以透過修正《原住民保留地禁伐補償條例修正案》增加26億的國庫支出，那同樣可以透過增訂《花東三法》，要求行政院編列上兆預算打穿中央山脈，給花東人一條「安全回家的路」。４個月前的黃國昌宣稱必須「恪守財政紀律」，反對花東快立法；如今他卻夥同國民黨把總預算拿來當肉票，一起圍事這區區26億元。這兩項法案的立法模式幾無二致，但難道上兆的特別預算是浪費，26億的禁伐補償就不是錢？

第二、黃國昌等人聲稱，《禁伐條例》在審查時也有民進黨立委提案，難道她們也違憲？而民進黨曾多次提《老農津貼暫行條例》增加支出，為什麼民進黨提都可以，別人提就不行？上述兩種說法其實都在混淆視聽，魚目混珠。

首先，一個違憲的法律不會因為有民進黨立委提案就變成不違憲，個別民進黨立委的提案，不是任何違憲法案的遮羞布。其次，民進黨無論在朝或在野的確都曾提過《老農津貼暫行條例》，但此草案當時都有行政院的對案；也就是說，無論通過什麼樣版本的老農津貼，其實都已經獲得當時行政院的背書同意，並無大法官第391號解釋所說：「政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立」的問題。

藍白立委說，《禁伐條例》已經三讀通過，行政院只有「依法編列預算」一途。那也請問這些立委，你們要求政院「依法編列」的同時，你們有沒有「依法立法」、「依憲立法」？不「依法立法」，不「依憲立法」的立法院，有什麼資格要求行政院「依法編列預算」？

至於卓揆指稱未來將不排除針對此案提出釋憲，實在大可不必，因為無論就《憲法》、《財政紀律法》，以及後來的大法官釋憲案，《禁伐條例》違憲違法的事實已經昭然若揭，根本毋須憲法法庭再行裁判。不管未來行政、立法兩院如何協商，卓揆必須守住不以公務預算編列這26億的底線；否則，今年是26億，明年就是用不同名目要求你編260億，再後年就是2600億，如此需索無度，到底將伊於胡底？

※作者為《上報》總主筆