大法官認為,政治問題就用政治手段解決,不要動不動想要動用法律的強制力,這不是政治人物該做的事情。(攝影:張哲偉)
在《113年憲判字第9號》判決中,大法官論證在野黨版國會職權修法為何多處違憲時,有兩大原則不斷出現:政治問題政治處理,以及人民並無配合立法院職權行使的憲法義務。而在後續的修法當中,這不僅是各方必須遵循的守則,也是對折衷方案可能樣貌的重要指引。
此刻在野兩黨團仍握有國會多數,依然可能再次提出新的修法版本。與其再度陷入堅壁清野、終致空轉的窘境,落得雙輸的局面,各方不如回歸這兩大原則,思考可能的折衷方案。這樣一來,在野黨團可以找到下台階,而執政黨團也可以開始構思未來三年半協商合作的腳本。在朝小野大的現實上,各方妥協是必要的,而妥協總得從某個法案開始,大法官既然已經向全體立委明確指出原先法案違憲之所在,國會職權相關法案不失為一個好的起點。
具體來說,符合這項兩條守則的折衷方案,顯然必須拔除絕大多數的處罰規定,讓政治問題回歸政治解決。亦即,在絕大多數情況下,如果詢答時發生衝突,不論是行政立法之間,抑或者是立法和民間人士之間,都不該動用任何罰則,只能由輿論決斷哪一方有理。既然如此,在野黨版原先想像中可以一邊問案、一邊開罰的「衙門式」調查權也就不復存在,剩下的內涵就是預先設定好主題,召開一系列會議,陸續「邀請」官員與民眾前來立法院回答問題。
既然如此,實在也不需拘泥於調查權的外殼,不如好好善用大法官留下的「生路」,以《立法院職權行使法》第九章之一所設計的「聽證會」為基礎,以委員會為核心,在拔除裁罰規定、確立一般人民完全沒有應邀出席義務的前提下,設計出「受邀人員輪流上場,委員輪流詢問」的系列專題會議,並且協商出朝野各黨團權限的合理分配方式。這不只是讓雙方都有面子的折衷方案,也更有機會強化許多人念茲在茲的「委員會中心主義」,並讓國會的會議更加「好看」,提升朝野立委們設定議程、形塑輿論的能力,讓政治問題回歸政治解決。
在更細部討論大法官給的生路之前,值得先討論此一問題的政治面:在前次的衝撞之後,朝野黨團有什麼妥協的誘因?
誠然,在判決公布之後,國民黨團本次幾位主事者和黃國昌委員擱不下臉,第一時間便辱罵大法官,在毫無證據之下「抹綠」司法機關,是危險且毫無正當性的作為,令人遺憾,卻也不令人意外,符合這幾位特定委員的慣性。
但是在野黨團還有其他委員存在,國民黨不是只有翁曉玲,民眾黨更不能只有黃國昌。尤其藍白兩檔更有野心的委員應該心知肚明,自己已經浪費了第一會期,仍無法真正有效影響民進黨政府的任何作為,沒有能標舉的成就,在民調上更是毫無成長,即使只從選舉自利的角度來看都不該繼續意氣用事。據報導,國民黨柯志恩委員在上個會期就已提醒黨團,不該把時間浪費在罷免門檻的爭議上,應當回歸民生議題,就代表著這樣較為理性、較為知道怎樣符合自己利益的聲音。
柯志恩這樣的動作也反映著:藍白一些鷹派和安全選區立委或許以「戰鬥」為樂,但對於還要選舉的其他人而言,他們不可能不知道,單單主打「卡死民進黨」不足以讓自己勝選。台灣的游離選民人數夠多,且即使是支持特定政黨的選民,多數也並不像某些國家那樣敵我分明,大部分人對於你死我活的鬥爭本身無感甚至反感。立委在野黨團內的其他委員能否把黨拉回比較明智的方向,抑或者要隨著黨內的鷹派持續狂飆,在馬戲班繼續跳著這支歇斯底里的亂舞,就取決於他們的一念之間。
而如果藍白黨團有意願、有能力提出這樣的妥協法案,民進黨團也該認真考慮與之協商,進而爭取到一些對民進黨更有利的內容,甚至自行提出這樣的妥協法案,掌握主動權,向大眾表現出當家的風度。在原先法案審查時,民進黨團由沈柏洋委員領銜就已經有提出必要的修正條文,本來也是向大眾溝通時可以特別強調的表現,展現出執政黨團的負責任態度,這次應該考慮延續下去、發揚光大。
民進黨團前次焦土抗爭,其正當性來自藍白版原先法案的粗製濫造、多處違憲。假使這些大問題能獲得解決,調查權或聽證權本身並非不可討論。不論如何,本屆國會的現實就是由在野黨握有多數,無法彼此妥協便只會陷入空轉,而如果政府陷入空轉,選民對於執政黨也不會太過滿意。在本次的爭議中,多份民調都顯示獨立選民普遍對於雙方論點都不買帳,針對國會爭議高比率回答「不知道/沒有意見」,且民進黨甚至稍稍佔據下風。另外,《美麗島電子報》6月份民調也顯示,所謂本案是藍白配合中國奪權的說法,更是完全不受獨立選民支持。藍營委員面對的問題,綠營委員也同樣必須面對:這些吵吵鬧鬧或許在社群上極有聲量,但對於爭取關鍵的選民並無幫助。
因為藍白鷹派的暴衝,大法官又明確做出關鍵條文幾乎全數違憲的判決,此刻的民進黨團相當有底氣,更有採取主動的空間。如果民進黨能夠在這個問題上協商出合憲的版本,甚至爭取到對黨團有利的改變,不僅有面子、有裏子,甚至可以為接下來七個會期中朝野的互動寫下一套可用的腳本。在總預算、人事同意權卡關的此刻,兆頭實在稱不上好,賴政府需要能運作的國會才能有所建樹。藉由妥協展現「當家者」的風範,對民進黨來說也是一件值得嘗試的事情。
至於折衷的方案當然必須完全符合大法官的判決,大法官對個別法條都已經有所決斷,而整體來說,兩大核心原則就是政治問題政治處理,以及人民並無配合立法院職權行使的憲法義務。
就前者而言,大法官於理由書中再三表示,行政官員在與立法院互動的時候,比如在備詢或者答詢時,立法委員當然可以不滿官員的表現,主張官員有些地方沒有盡到應盡的責任。只不過,這些也都是政治問題,立院不應該授權自己動用法律強制工具解決,而應該回歸訴諸民意處理。
在整部理由書中,「政治責任」一詞出現35次,幾乎每次出現都是與「法律責任」相對。比如在第134段關於行政首長備詢的段落,大法官便說「行政首長於此係負政治責任,非法律義務與責任,尚非立法院得立法自我授權,以法律制裁手段,不論刑罰或行政裁罰手段,迫使行政首長依其規定方式為答詢義務之履行者」。更白話來說,憲法上行政院確實需要向立法院負責,具體展現在備詢、答詢等方方面面的行為上,但這些責任都是政治性的。立委身為政治人物,如果認為行政官員回答不負責任,最後是要訴諸輿論的認可,說服民眾某位官員耍賴或者「擺爛」,製造政治壓力,而不能想要搬出虎頭鍘對官員開罰。
甚至可以說,這種說服或者「作秀」的工作,本來就該是政治人物該有的本領。大法官的意思其實是:要當政治人物就好好當,好好去講道理或者去表演,讓輿論站在你這邊。相反地,行政官員也可以反過來主張自己已經相當負責,同樣訴諸輿論,主張立法委員要的資料實在不能給,涉及國防機密或者營業秘密,這也是執政團隊在政治上可以做的。政治問題就用政治手段解決,不要動不動想要動用法律的強制力,這不是政治人物該做的事情。
至於第二項原則,也就是「人民並無配合立法院職權行使的憲法義務」,類似的話亦在理由書中出現非常多次。具體來說,在此同時,為了釐清一些問題,立法院雖然可以邀請一般人民提供意見或資料,但一般人民並沒有義務配合。換言之,邀請就只是邀請,人民可以不要接受。
而在理由書當中對於思考妥協方案最具啟發的段落,應是關於人事同意權的第159段。主筆大法官在這段當中表示,重要職位的被提名人仍是一般人民身分,但仍可預期他們會向立法委員多多提供資料、好好回答詢問,而這是因為他們「自需以適當方式盡力爭取多數立法委員之信任與支持,俾使其人事任命案獲得同意」。換言之,立法院既然有可能不同意某項人事任命,希望被任命的人當然有誘因要多多配合,甚至主動表達自己為何適任。
事實上,人事同意權是這樣,其他法案、預算、政策之審查何嘗不是如此?英國和美國的國會調查程序,在法律上和政治效應上差異極大,甚至可以說是兩個完全相反的典型,但在實際操作的過程當中卻有一項共同點:很多人、很多組織和企業根本是搶著要去國會表達自己的看法,也願意接受國會議員的詢問。
畢竟,當立院考慮與自身利益或專業領域有關的議題時,很多人和企業當然會想去表達意見,說明自身的主張為何合理,為何合乎公眾利益。當公眾輿論對自身不利、而國會又可能參照這個輿論制定法規時,很多人當然也會想要奮力一搏,藉由接受立委的詢答來爭取支持,甚至和立委激戰以求取媒體曝光。更不用說,長期關注某一議題的非政府組織或研究人員,也常希望提高自身說法的能見度。否則,如果都只有和自身不同立場的人應邀出席,或者與自己相同立場的受邀者都「講得不夠好」,對利益攸關的人來說也是有弊無利。
回答立委的追問當然有風險,但也有無可替代的好處,這是思考制度設計時不該忘記的事情──如果好好設計,到時候立委們煩惱的問題可能反而是太多人都想出席,反而必須嚴格控管邀請名單。
在這樣的考量下,所謂調查權的設計,絕對有折衷的空間。
確實,針對嚴格意義的調查權,大法官確實並沒有(也不可能)完全把路封死。在本號判決中,大法官確認立法院只要調查主題與特定議案有重大關聯性,的確可以經由院會決議發動調查,甚至也可以用罰鍰當武器強制證人出席、提供文件。只不過,就詢問權而言,即使要開罰也只能針對證人沒有出席的情況,而不能用以強制他們回答特定問題。此外,由於涉及人民基本權利,所以法規的設計也必須非常嚴謹,「尚須明定具體個案中課予義務人特定文件、資料提出義務之程式、程序、義務人履行義務之方式與期限、義務人不服時之異議程序與救濟程序」(理由書第230段)、「應以法律明確規定其義務內容、範圍及義務排除事由等重要事項,且符合憲法比例原則、正當法律程序之要求」(理由書第254段)。其實,這從當年的釋字585號中早已能夠明顯看出,實在無須大法官再度提醒:不可能連基本的程序規定都沒寫清楚,就要動用罰鍰這樣的手段,這從來都不可能合憲。
既然如此,調查權這項工具其實可以備而不用,在野黨團無須執著於把法案的成敗、把裏子和面子都壓在這個問題上。尤其,每次調閱、要求作證都需要院會一筆一筆決議,極端費時費力,最後只是為了多逼迫一兩位證人「出席」,而出席之後也不能強制對方回答特定問題,院會決議罰鍰還可能被法院打回票,實在不必急於現在解決。
相反地,《立法院職權行使法》第九章之一關於聽證會的規定,才是大法官暗示的最佳生路。本來,國會在審查特定議案的時候,為了獲取各界資訊,就有權可以召開系列會議,並且邀請官員或各界人士陸續出席,讓委員輪流以即問即答的方式向證人提問。這種會議要叫什麼名字都可以,而在現行法規中,這種會議的名稱就可以叫做聽證會。
大法官在理由書第336段講得很清楚,從獲取資訊的角度來說,這種會議明明應該比院會還更重要才是:「就立法委員及時獲取問政與監督施政必要資訊而言,立法院各種委員會邀請相關人員到會備詢,毋寧更具常態性與重要性。」當委員會需要獲取資訊,為了行使職權而想要「調查」一些什麼的時候,實在不必捨近求遠,非得要用「調查權」不可,直接在委員會內邀請各界人士出席就好──很多人搞不好還會搶著想要出席,根本不用多此一舉。
而且,在這種會議中,立法院在程序設計上反而更具彈性。如同理由書第338段所說:「立法院為利於各種委員會審查立法院院會交付之議案,明定委員會得依憲法第67條第2項之規定,舉行公聽會(職權行使法第9章規定參照),與聽證會(職權行使法第9章之1規定參照),於其所定程序與內容未逾越立法院憲法職權與憲法相關規定之前提下,原則上屬國會自律之範疇,不生牴觸憲法問題。」換言之,只要國會不搬出罰則,專心訴諸輿論,或者訴諸受邀者的自利,都可以自己作主、自行設定程序規則。
這也就是折衷可以發生的地方:以第九章之一為基礎,朝野立委可以思考的是要怎麼授權各委員會發起一系列的聽證會,取代現在經常徒具形式、毫無火花、十分無聊的官員專案報告,也讓更多不同的聲音可以上場──這包含行政院以外的政治人物,包含研究者與議題組織,也包含利害關係人。
這不僅幫助委員在政策制定方面可以透過詢答獲得更多、更細緻的資訊,而在「作秀」這方面,更可以擴大卡司的徵選範圍,讓朝野立委各憑本事,製造更多的火花。
試想:如果審查《兩岸人民關係條例》修正案,綠營召委邀請馬英九前來交代赴中的原委,或者審查核能相關法案,藍營召委也邀請童子賢發表「高見」。這兩人都可能有意願接受邀請,而一旦受邀又顯然都能在政治上讓對手很不舒服,還可能打造出吸引鎂光燈、協助設定議程的一場好戲──很多時候,成功的聽證並非仰賴把對方往死裡罵,而是拋出問題讓對方自己多講一些。
而且,既然不是調查權,就甚至不需要像現行法規一樣送交院會決議,由委員會發動即可,更可以落實當年許多人念茲在茲的「委員會中心主義」,強化委員會的功能,讓各委員會委員主導這樣的觀點蒐集和卡司安排。而由於台灣立法院採取雙召委制,在本屆國會中幾乎所有委員會料將是藍綠輪流擔任主席,這更是極好的協商基礎:主席可以怎樣設定聽證的主題?受邀人士的名單如何形成?上場回答的時間順序如何安排?委員會委員的提問規則為何,順序如何決定?時長多長?是否有必須自律的事項?這些都是朝野各方可以談判的,而藍綠更可以用小黨的參與權為籌碼,換取民眾黨委員的支持。
舉例而言,一個可能的方案是讓發動調查的召委決定受邀人士名單與出席順序,但必須與另一位召委協商,協商不成時,規則上保留至少4分之1的會議場次由來自另一黨的召委擔任主席,決定要在這些場次邀請誰。這樣一來,假使涉及中央地方都有權責的政策議題,國民黨如果邀請了中央的官員接受挑戰,民進黨也可以邀請藍營的政治人物前來給個說法。反過來說,國民黨如果邀請了友善的學者要來為自己的說法背書,民進黨也可以比照辦理。
當然,受邀的人未必會接受邀請,而既然不是動用嚴格意義的調查權,立法委員也不可能強制。但就像大法官在人事同意權的段落所說:很多時候,不來反而是對方的損失。利益攸關的公司會不會想表達立場?藍綠的政治明星會不會想要在立院的舞台展現自己,接受自己人做球,和對手政黨的委員交戰?而議題團體、慈善組織會不會想要在更大的舞台上讓自己的聲音被聽見?話說回來,受邀的人倘若「怯戰」,又會不會被人借題發揮,進而在輿論場上落居下風?
而這又回歸到本號判決的重點:政治問題政治解決。其實,美國國會調查權雖然有一定程度的刑罰規定,但真正影響輿論走向、甚至改變歷史大局的聽證會,絕大部分都不是靠處罰了誰,而是靠詢答之間的戲劇張力引起公眾注意。不論是戰後麥卡錫最終潑糞行為太難看而形象受挫,還是近期如Meta、TikTok等科技公司的高層接受委員拷問,有些人能化解許多議員的質問、反而讓特定議員被公眾檢視,有些人卻因為回答太過具攻擊性、且無法回答議員的實質提問,所以在輿論上並未討到便宜,更在後續的管制法案中全盤皆輸。
政治本來就有表演的面向,而在現行的法規中,聽證的程序可用以鎖定特定議題,在委員會內透過攻防製造戲劇張力,並且廣泛邀請卡司,取代經常相當無聊的專案報告與備詢,打造有懸念、真正吸引目光的好戲,並藉此形塑輿論,爭搶設定議程的機會──而設定議程、引導輿論才是政治人物的天職,政治問題本該政治解決,比起執著於調查權的問題,好好設計聽證會才是更有意義、更值得朝野立委共同思考的折衷方案。
※作者為台灣大學社會學研究所博士候選人