徐大立委巧芯日前提出民防法的修正案，要把所有法案中「支援軍事勤務」的字眼全部修掉，聲稱是為了不要讓高中生上戰場。這種張飛打岳飛式的政治語言，將根本閹割整個民防體系的功能，使得戰時前後方不相支援，也無法相救。所幸國民黨團在最後一秒喊停，將全案退回程序委員會，才讓許多人鬆了一口氣。問題是，內政部所提的「『民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法』部分條文修正草案」，已於10月28日熬滿三個月公告期，即將提至行政院會與立法院審議，若無意外，藍委及白委們勢將於立院審議時再興一波風浪。因此，內政部與國安單位，實有必要準備好清楚的論述與說明，以因應即將到來的論戰。(草案預告網址)

現代民防體系的出現，實起於一戰之後，關鍵因素是空軍的出現。以往戰爭時期雖也有民防與支援前線的相關系統，但多存在於緊臨交戰線的後方地區，所謂「大後方」，即砲兵射程以外的後方，雖需出錢出力支援軍工生產等軍事勤務，但基本上還是不存在民防體系的。直至空軍出現，打破了地理限制，使得前後方戰線模糊，尤其針對住民地城市、工廠、關鍵基礎設施的所謂「戰略轟炸」，使得戰爭演變為魯頓道夫所說的「總體戰」，後方住民地的民防體系，變得與前方戰區同樣重要，因為如果後方陷於混亂，前方戰士也將無心戀戰，想回去保護家人的逃兵數量將會大幅增加。而且在現代工業化戰爭型態下，後方若無法生產足夠的糧食、飲水、油料，並將其運送至前線，前方也將沒有資源進行作戰。所以戰略學界常說:「外行談作戰，內行談後勤。」支持戰鬥的後勤系統能夠有效運作，其實依賴民防體系的健全韌性。

所以，在1939年蘇芬戰爭時，芬蘭軍隊僅3萬3千人，戰爭開始後又動員10萬名後備部隊，13萬軍隊佔總人口約4%。此外，芬蘭動員10萬名民防人力，加上10萬名婦女組織，協助防空、洗衣、醫療、軍工生產、補給運送等「軍事支援勤務」，動員支軍的額度達到總人口的10%，動員率超過了二戰末期的日本與納粹德國。此外，芬蘭還將數十萬名12歲以下兒童送到瑞典安置，以騰出父母人力。1940年，英國敦刻爾克大撤退後，正規軍僅剩33萬人左右，於是緊急召募了約150萬名「國土警衛隊」，但大多數人連槍都沒有，直到美國運來。當時英國總人口約4600萬，軍事人員佔總人口亦約4%。1941年，英國各個城鎮都成立了作戰委員會，委員會的成員一般為當地選出的代表，指導人員則是政府派來的空防指導人員，消防隊，警察，英國女子志願軍，英國國土警衛隊和負責醫療，衛生與食品的官員，此即當時的民防編組。

近一點的例子是烏克蘭。在2014年俄羅斯侵佔烏東與克里米亞時，烏克蘭正規軍是丟盔棄甲形同崩潰的，於是各地自組私人武裝與城鎮民兵，即後來的「國土防衛隊（TDF）」，亞速營便在此時組成。但到了2022年，烏軍已成功整合正規軍與國土防衛隊，形成有效戰力，各地方民防組織也頗有成效。我們可以看到，一枚俄軍飛彈在基輔馬路上炸出一個大坑，次日就鋪好柏油。炸到民居斷垣殘壁，消防車、救護車立刻趕到，穿著防彈背心的救援人員進出搶救傷患，帶槍民兵四周警戒，政府人員開始安置災民。這些都是民防工作在戰時的演示，很具有參考價值。

台灣的民防組織自1949年國府遷台後便開始建立，基本概念就是一旦發生戰爭，所有東西都要被軍事管制起來，我們的民防法便基於這種概念訂定。問題是台灣自1895年起，已經130年沒有經歷過本土戰爭，老老小小完全沒有戰爭經驗，當然也就缺乏民防意識。民防法也已多年未修，許多規定已經過時，各縣市民防組織也形同虛設，的確已到了該大規模修法的時候。但不是徐大立委那種譁眾取寵式的修法，而是重新定義任務，重新規劃人力編組，認真打造一個韌性社會組織，以因應戰爭、天災帶來的短期衝擊。

舉例來說，民防法規定，各縣市有民防總隊，各區有大隊或中隊。總隊長是縣市首長，執行長是縣市政府秘書長兼任。真正的民防執行單位設在警察局內，有個「民防管制中心」，細查其業務編組，主力放在維護拉空襲警報，維護治安，大幅依賴義警、義消、義交、與村里巡守隊。民防大隊雖然都有編組，但多已成聯誼組織，功能有限，基本上演習如演戲，救災靠慈濟。臉書上還看過一堆民防中隊聯誼活動，紅布條掛的是「支持韓國瑜」。務實點講，一個民防中隊中，至少得有兩個人領有防災士證照，做過緊急避難所規劃與演練，或轄區內資源調查，但這些工作似乎仍未落實。

再舉一例，民防法規定關鍵基礎設施的事業單位，應成立「特種防護團」，我就一直搞不清也問不到，「特種防護」是要怎麼防護?台電變電所員工抽一半來持槍站哨警戒?還是高工局員工帶槍出來設檢查哨?他們是專業人員，主要任務應是器材的維修，而不是保衛。保衛任務應由後備兵力，或是配有相當裝備與訓練，等同後備戰力的保全公司來擔任。名詞的混淆，就需要主管單位的重新定義與解釋，而這又需要更清晰的任務劃分。

同樣造成概念混淆的就是這次引發風波的「支援軍事勤務」，惡意解讀就是要把人送上戰場開槍，實際上根本不是這麼回事，但國防部自己也說不清楚。照國防部全動署自己的規定，「軍事勤務隊教育召集」是依「軍隊動員人員選充作業指導」規範，「置訓練重點於軍品綑綁（搬運）、工事構築、軍事（重要關鍵基礎）設施搶修、傷患運送等軍事勤務及支援災害救援等事項，並實施訓前整備及訓後復原，俾有效達成支援軍事勤務之任務。」意即「軍事勤務」並不等同於「作戰任務」，而是指戰線後方的維修、補給、運輸、工事、搶修、傷患運送、醫療等任務，可能還擴及軍品生產、被服製作、食物供應…等雜七雜八的事項，都在支援前線，但並不是真的上前線。但若受到敵軍或第五縱隊襲擾，當然也需具有相當自衛能力。但這跟前述的變電所一樣，可以由特定的保全任務編組來達成，而非由軍事勤務人員負擔。

要打造一個足以應對戰爭與大規模災變環境的韌性社會，需要一個健全、可運作、受人們信賴的民防系統。（資料照片／攝影：陳愷巨）

國科會的「科技人才支援軍事勤務辦法」就規範得較為明確。該法列出了電子、電機、航太、化工、資訊…等十類人才，戰時「國防部因應軍事勤務之實際需要，得洽商主管機關同意後，於人才庫中挑選合適之科技人才，予以編組、演訓，進行支援軍事勤務動員準備，並優先納入國防部列管之科技動員人力資料庫。」意思是協助戰時各類科技器材的維修、運作、生產，而非直接上前線，端把槍，「頭插兩根草，滿山遍野跑」。

全民防衛動員準備法、國防部相關法令、與內政部這次修法中，並沒有定義「支援軍事勤務」，或明確定義「軍事支援勤務」的項目與範圍，因此容易衍生出許多不當聯想。雖然要將千變萬化的戰場勤務項目一一舉列並不容易，卻仍可以用負面表列，排除若干直接戰鬥任務，讓民眾更易瞭解與接受民防工作的任務與範圍。戰時民防任務既包含支軍，也包括安民，需要一套從上而下的指導原則、教戰守則、與SOP，以及預置資源、人力編組、及日常演練。舉例來說，要面對轟炸後的社區清理，小山貓與砂石車就是必要配備，那要放在那裡?誰來開?跟誰叫?數量有多少?這些都是民防計劃中所必要調查研究的項目。

換言之，「韌性社會」不能只是一個口號。從法令修訂，到計劃預算、人力編制、平日演練、救災習作，都需要體系化的需求界定、任務規範、與計劃演訓。我們如果不想被對岸統一，就要有作戰的準備。而一場反侵略戰爭，最根本的目標是「不可佔領」。那不是叫大家人人一把槍上前線殺敵，而是在現代戰爭條件下，不讓大多數人的抵抗意志被擊潰。就像邱吉爾在英國準備的那樣。

按照過往戰爭經驗，真正軍事戰鬥任務人員約佔總人口5%，但軍事勤務支援人員可能會高達15%到20%，這些都是民防工作可以運作的人力。戰時社會，可能就是靠這五分之一到四分之一的人，來保衛與服務另外五分之四到四分之三的後方人口。

所以，當我們想要打造一個足以應對戰爭與大規模災變環境的韌性社會時，不可能只依賴黑熊學院那種民間組織，而是需要一個健全的、可運作的、受人們信賴的民防系統。那是一項龐大而複雜的工程，需要各方一起努力。

※作者為前親民黨文宣部副主任、專欄作家