在本週之初，公投制度再次成為立法院攻防的核心。而爭論的焦點，則圍繞在國民黨委員提出的幾份修法草案。然而若細看草案內容，無論羅智強或是賴士葆委員等人的版本，卻都藉著直接民主之名，行反民主之實，處處潛藏著傷害台灣憲政民主的風險。

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重新召喚欠缺審議精神的 2018 公投亂象

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首先，羅委員等人提出的版本，要求回歸舊法時期的設計：公投一旦公告成立，就必須在那之後的「一個月到六個月內」舉行。而他們的理由，是要避免不當限縮人們的參政權利。

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但委員們可能已經忘了，毫無節制的直接民主曾帶來什麼慘痛教訓：在 2018 年，隨著修法降低公投門檻，中選會為了趕上 11 月底的大選，在 10 月底接連公告多達 10 項公投議案，這形同要求民眾在短短一個月內，必須嘗試理解遍及同婚、性別、能源、食安、台灣正名等多項議題的公投內容，然後對此展開討論、傾聽正反方意見、從而形成自身的判斷。

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毫無疑問地，這是個完全不現實的要求。結果就是在選民認知超載、公共討論嚴重不足下草草完成公投，還出現了發放小抄等各種指導投票的亂象。亂象的根源之一，是民眾欠缺時間好好了解本來就複雜的各項議題，對如何做選擇感到無所適從。也正是這次試誤，才讓立法者決定修正舊法，將公投前的審議期拉長到至少 90 天（現行公投法第 17 條）。

而若比較各國制度設計，這個審議期其實仍然是過短的，應該考慮再拉長，然而，羅委員等人提出的修正案不思改進當前公投制度，甚至要大開倒車，而且完全沒注意到，一旦提案通過，不僅將與公投法第 17 條規定產生適用衝突，還將戕害直接民主決策過程的思辨需求。

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簡言之，如果這幾年的重大政治爭議有給台灣社會什麼教訓，那無非是民主不只是投票，我們深刻學習到：「沒有討論，不是民主」。這也是為什麼應該反對這個修法提案。它不會改善公投品質，而只會進一步背離審議民主的理念。

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進一步讓直接民主淪為政治操弄／選舉動員工具

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這個提案的第二個重點也是個老問題：公投綁大選。羅智強委員等人的版本要求，在公投案成立後的「一個月到六個月」間，如果遇到全國大選，就應該同時舉行。而這個訴求的根本問題在於，它沒有解決當前公投法的任何問題，還將進一步使我們背離直接民主的制度初衷。

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為什麼這麼說？

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在很多時候，公共決策關乎的不只是做決定，還包括「該在什麼時候、針對什麼問題」做決定。於是，為何在某個時點、某件事最值得大眾關注，這個決定本身，就是一種權力的展現。簡言之，「議程設定權」（agenda-setting power）—有關「時點」與「如何設題」的決定權—能夠左右集體認知資源的分配以及決策方向，於是同樣深深影響著民主決定的良莠。

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在這個脈絡下，一般會認為公投制度的存在，可以讓大眾有機會分享到原本被執政者與民代壟斷的議程設定權。但由於比起一般民眾，政黨更有人力、物力來完成公投連署，因此實踐上，公投制度往往也成為政黨—特別是在野黨—用來競奪政治議程設定的工具。

而在台灣，在野黨更加有誘因這麼做，因為目前的公投制度設計給予了公投發起者極大的議程設定／操弄權力。

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首先，在提案的層次上，除了中選會能做一定程度的合法性把關外，當前制度基本上是任由提案人決定要問什麼問題、問題框架怎麼設定。相較於許多國家讓政府或國會有機會在提出同一張公投票中提出「對案」，台灣的狀況更像是，提案人很大程度上壟斷了出題權，只要通過連署，全體國民就必須作答。

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再者，對公投發起者來說，當前公投法從提案到票決的時程也是相當可控的。只要能通過中選會的合法性確認，並完成對有資源者來說稱不上困難的連署，在時程方面，提案方基本上不會再遇到其他行動者（政府、國會、法院、公民團體）有意義的制衡。這讓台灣的公投制度更加成為安排議題操作時點的好用工具。

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而一旦再加上「公投綁大選」，這只會讓政黨利用公投設題，來從事政治鬥爭／選舉動員的意願與能力更加被增幅。事實上，在國民黨前陣子召開的記者會上，他們已經表示，推動公投綁大選是為了要在 2026 年縣市長選舉時，同時將「反廢死」交付公投。

在 2024 年底，就能自信地預告兩年後將以什麼為選戰主軸，僅從這個例子我們就能清楚看到加上公投綁大選後，台灣的直接民主制度如何讓議程設定權更加向發起方傾斜，並讓公投淪為政黨催票、贏得選舉的附隨工具。

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直接民主的初衷，本在於制衡代議民主，提供一個制度上的可能，讓理應被嚴肅討論的議題重回公眾的視野。然而，在現行公投法上疊加公投綁大選，只會讓議程設定的權力分配進一步失衡，讓特定政黨更能夠恣意擺佈有限的公共討論資源，從而讓公投動員服務於自身的勝選需求。

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因此我們應該在此刻，反對這個單點式的修法、反對再一次推動「公投綁大選」。

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架空「責任政治」與分權制衡的錯誤立法

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接著，在賴士葆委員等人的提案中，第一個重點是針對有關「重大政策」的公投，要求總統或權責機關應在通過後三個月內提出必要處置，並停止執行「違反公投意旨」的相關行政命令或處分，否則就應該辭職。

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賴委員等人宣稱，這是為了避免直接民主遭到忽視，並落實責任政治。但實際上，這個提案的效果剛好相反：它若是通過，不但不會落實、反而會破壞作為民主核心內涵的「責任政治」。

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在說明這點之前，我們首先要破除一個對公投的錯誤想像：由全民直接參與投票、作成決定，往往被認為最接近、最能體現全民意志。這個想像，讓賴士葆委員等人振振有詞地說，代議士不能「忽視」、必須臣服於公投決定。畢竟在他們眼中，直接民主是比代議民主更加「民主」的決策形式。

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但這種對公投的浪漫化想像，並沒有撐過 2018 年以降歷次的現實考驗。如今我們知道，若是制度設計不良，公投可能傷害少數，可能癱瘓政治決策過程中的溝通妥協，更可能淪為騎劫政治議程、滿足黨派私利的工具。

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那麼，究竟應該如何正確定位公投的角色？實際上，它更大程度上是對代議民主的一種「制衡」機制，確保在行政、立法機關做出決策後，仍然存在制度管道挑戰這些決定，從而延續政策溝通，延續民主體制自我修正錯誤的可能。

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而這個觀點也更貼近大法官的解讀：釋字第 645 號解釋指出，依照憲法，我國憲政體制仍是以代議民主為原則，只是憲法同時保障創制、複決權，因此應提供管道讓人民有機會參與重大政策形成，並表達意見。

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也是在這個脈絡下，我們才有了公投制度。

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正因為公投是一種參與／制衡的機制，而代議民主仍是原則性的憲政建制，所以公投通過之後的落實，最終仍須回到代議體制。而且，行政、立法部門必須享有一定的裁量空間，才有辦法決定他們是否要、以及如何落實公投意旨；並就它們的決定，向人民負責，承擔相應的政治責任。

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這也是為什麼在公投法之下，只有立法「原則」的創制。因為具體的立法，仍須交由立法院進行「議決」。同樣地，有關重大「政策」的公投案，最終仍須回歸行政部門，來進行「必要處置」。也因此，立法與行政部門絕不能橡皮圖章化。要是他們無從置喙立法與施政內容，只能被動地執行公投決定，這不僅侵害憲法賦予他們的核心權限，也將導致立法與政策成敗的責任無從歸屬。

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如此一來，賴委員等人的提案問題所在，就再清楚不過了：這個修法將讓直接民主徹底凌駕在代議民主體制之上。因為在未來，只要有關重大政策的公投通過，行政部門只能服從公投意旨，否則就需必須下台。

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首先，這無疑已經背離了「以代議民主為原則，直接民主作為制衡」的基本憲政框架。另一方面，行政部門原本享有的政策決定權遭到取代，這形同剝奪了行政權被憲法賦予的核心權限與任務，在這個意義上，也已經違反了權力分立制衡原則。而更重要的是，作為賴委員等人提案主要理由的「責任政治」，在此也被破壞殆盡。畢竟，行政部門只是被動執行公投意旨，若是政策失敗，歸根究底也只能說是全民做錯了決定。

甚至我們可以想像一個情境，在野黨大力推動的公投案最後順利通過，於是執政黨依法執行這項公投案，但最後政策失敗。那這個時候，政治責任究竟應由在野黨承擔，還是執政黨承擔？還是責任歸屬最終將淪為一場口水仗？

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從這個簡單的例子就可以看出，這個提案完全是自打嘴巴。若是真的在乎作為民主核心價值的「責任政治」，立委們現在該做的，就是停止推動這個不明智的、將傷害台灣民主的修法。​

進一步乖離「民意政治」的修法

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最後，現行法原本就規定，公投一旦通過，將具有「兩年鎖定」的效果：在兩年內，行政、立法機關不得制定與公投意旨相違背的法律或政策。其效力之強，甚至排除了「屆期不連續」原則的適用，讓新一屆選出的民代，仍受到先前通過的立法原則的拘束。而這次的修法提案，則要將這個時距進一步拉長到四年。理由是這樣更能實現直接民主，落實主權在民。

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然而，「固鎖公投意旨」本身就是個很有問題的設計。第一個原因是前面已經提到的，要求行政、立法機關只能服從、被動執行公投決定，將牴觸權力分立，並架空責任政治。

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事實上，若從比較法的經驗來看，以美國為例，幾乎各州都允許議會依照該州規定，修正或廢除經公投通過的立法，而很少有像台灣這樣，在特定年限內一律不得推翻的閉鎖效果。這使得公投決定是否合理，同樣能再次受到代議體制的檢驗，就看議員敢不敢挑戰公投多數民意，並付出相應的政治代價。

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而第二個原因，則是一個根本性的概念謬誤：這項制度設計假設民意是靜態的、可以凍結在公投決定出爐的瞬間。但如果民意可以像手機裡的截圖，一擺就是兩年、四年，那所有民調公司都可以關門了。

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很明顯地，我們非常清楚民意總是動態流動的，而民主可貴的地方，正在於民選政府能夠、並有誘因不斷地體察、並回應民之所欲。這讓民主雖然可能做出錯誤決定，但總是能夠因應新的資訊與回饋來修正錯誤。可以與民意不斷互動，這正是民主體制的韌性所在。

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但「固鎖公投意旨」的立法，不只無助於落實主權在民，反而使民選政府失去動態調整的彈性，無法與時俱進。而理應最瞭解民意本質的立委們，如今不僅要延續這個錯誤的立法，還要將時間更加拉長到四年。

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這也是為什麼我們同樣應該反對這項修法提案。否則，在一個順利修訂公投綁大選的世界中，未來台灣的每一屆民選政府都將受到大選時所通過公投決定的禁錮，其代價將是「民意政治」的落空，是民主的落空。

※作者為律師，台灣大學、哈佛大學法學碩士。著有《從民主觀點論全國性公民投票之合憲性控制—以少數群體權利保障為核心》一書。