民進黨支持者常將立法院院長韓國瑜視為丑角，國民黨支持者則仍有不少將韓國瑜視為戰將。但是，這些定位都是從政黨政治的角度出發。而面對此刻國會的危機，國家此刻迫切需要的，是韓院長體認到自己在憲法上的角色，以及相應的責任。在12月16日國民黨委員鎖門排除民進黨委員進場開會之後，韓院長必須理解到，國家與憲政體制高於政黨以及個人，並理解到除了他以外，此刻沒有任何人能夠有效解決國會的僵局，沒有任何人能夠避免這屆國會徹底失能，並且大幅損耗其在國人眼中的正當性。

誠然，這是不是韓國瑜平常思考事情的方式？韓國瑜平時是否在乎這些理念、這些原則、這些憲法上的義務？而這些考量又是否符合韓國瑜個人的政治利益？很多人恐怕都很懷疑，至少人們可能有不同的猜測。但是，儘管許多人都有理由不信任韓國瑜，但要解決此刻的問題，卻必須與立法院院長合作，甚至可能必須由他主導解決方案。韓國瑜必須認知到，如果繼續再被傅崐萁、被國民黨內鷹派吃定，他這個立法院院長將做得毫無意義，甚至沒有幫自己爭取到什麼，只是以院長、以曾經的總統候選人的身分，成為國民黨內鷹派的馬前卒，而這些人一旦壯大，將連韓國瑜自己也無法控制，全院都將被少數委員綁架。

對不滿韓國瑜、認為韓國瑜只是丑角的批評者而言，這個建議乍看之下當然顯得非常、非常天真。問題是，如果不滿足於徒呼負負，而要思考此刻該怎麼解決問題，所有在乎台灣憲政民主的論者都必須思考，除了訴求韓國瑜院長的良知與責任感──或許還有虛榮心和自尊心──以外，當下僵局究竟還有怎樣的解決路徑。畢竟，此刻的僵局已經不是任何立法委員、任何黨團有能力解決的，而基於國會自律和權力分立的原則，司法乃至總統也都沒有太大的介入空間。

具體而言，立法院長此刻有三件該做、也只有他能做的事：首先，立法院院長可以依法裁示將嚴重妨礙國會職權行使的委員交付懲戒，制止黨團幹部與特定委員的失控行徑。其次，院長應該運用主導內規制定的權力，重建紀律委員會的公信力，尤其應該考慮參考英國近十年來的改革，引入外部公正人士參與紀律委員會運作。第三，院長應該善用議事指揮和主持黨團協商的權力，強調參考並建立各種「先例」，自行接受先例的拘束，才能夠重建公信力，讓一切更有規則可循。

唯獨以這樣的手段打破此刻僵局，重建國會規範，才能避免未來幾年內國會上演的劇碼更加極端、更加暴力、更加毫無正當性可言。

擋門才是最嚴重的藐視國會行為

在前一波國會職權修法爭議中，「藐視國會」成為討論的關鍵字。但其實，近來立院的僵局當中，反倒呈現出「藐視國會」的真正意涵。不論在英國法還是美國法當中，對國會的藐視（contempt）指的從來都不是字面意義上的態度問題，而是刻意妨礙國會行使其憲法上的正當職權。歷史上，包含向議員行賄、恐嚇議員、威脅證人、洩漏國會機密資訊等等都可能被視為藐視國會。問題從來不是態度，而是國會職權的運作。

藐視當然也有嚴重程度高低之分，判斷標準就是各項行為在多大程度上妨礙國會職權運作。在這週以前，台灣立法院的正常職權行使本來就常被各黨委員自己破壞。除了動輒全武行以外，包含秘密投票全員亮票、向國會提供不實資訊且拒絕更正、以咆哮代替質詢、委員趨前向備詢人士吼叫等陋習都已經大幅折損國會威信，也讓國會難以符合其憲法與法律職責的方式運作。

然而，在12月16日，國民黨委員如游顥、邱鎮軍、黃仁及陳玉珍等人「鎮守」會議室門口的作為，又讓藐視國會的惡行來到歷史新高度。當日內政委員會開會前，國民黨立委直接以會議桌、膠帶及保鮮膜阻擋民進黨委員進入會議室開會，在本質上又不同於過去包圍主席台、以機車大鎖等工具阻擋會議主席就位的做法。

這是因為，若以運動賽事比喻，前者是讓比賽無法開始、大家都不能打球，後者卻是在賽前包圍巴士，阻擋客隊球員進場，讓主隊能夠逕行獲勝，後者的惡性顯然又高於前者。即使同樣用物理力量阻攔人員通行，但阻擋主席進入「只是」讓會議無法進行，讓表決無法開始。這當然已經嚴重干擾國會正常運作，但至少當下的會議無法做成決議，還保留了下次會議能合法、合理進行的空間。然而，場內正在開會，卻有委員以物理的力量攔阻其他黨籍立委進場，是剝奪特定黨籍、特定立場的委員參與會議的權利，並在這樣的情況下做成決議。

妥協其實對大家都有好處

如果這樣也行得通，國會必將永無寧日。不能開會已經很糟，但開了會卻不讓對方表決、用不正當的方式作成決議卻是根本瓦解國會表決的正當性。今天自備膠帶和保鮮膜擋的是門，明天可不可以用來封死不同立場委員面前的表決器，甚至把不同立場的委員捆住，讓他們沒辦法按下表決器？既然如此，又可不可以乾脆在表決前把不同立場的委員硬架架出會場？

何況，這樣的衝突是惡性循環，沒有政黨有退縮的誘因，一旦退縮就顯得像是在向對手示弱，對選民也無法交代，而各黨之間又嚴重缺乏基本互信，協商、妥協的空間也就越來越小，但又沒人能保證自己一定可以輾壓對手。在朝小野大的格局下，國會將面臨嚴重的失控危機，最後的結局是魚死網破、玉石俱焚。

從這樣的極端案例中，可以回推國會研究的一項經典發現：妥協其實對大家都有好處，但需要一定的規則和規範才能確保妥協可以繼續下去。

史丹佛大學的政治學和經濟學家Barry R. Weingast有一項知名的研究，分析美國國會何以不會每次表決都是決一死戰，而能有一定的穩定性──妥協未必是出於議員的高尚情操和民主素養，而是基於自利。畢竟，多數黨也不能保證表決一定贏，可能的議事衝突更是勞師動眾，也會有難以預測的政治效應，如果能以妥協換取少數黨合作自然是上策。但是多數黨的主事者也一定會擔心，對少數黨妥協之後，萬一少數黨翻臉不認帳該怎麼辦？

所幸，國會不只是表決一次、兩次而已，而是一個長期存在的體制。於是，多數黨可以用「下一次」的讓步，換取少數黨「這一次」的合作。因為少數黨知道自己一旦失信，那麼以後大家都不用談，多數黨不會再讓步。在這樣的情況下，少數黨勢必贏的時候少、輸的時候多。由於未來還要繼續合作，適度讓步才能互蒙其利，在這個基礎上，兩黨的領袖更會約束底下的議員，或者設計一些規則，降低底下議員翻臉的誘因。

而用理論對照現實，台灣本屆的立法院顯然無法建立這樣的合作機制，原因就是根本沒有人會想思考「下一次」。反正毫無互信，每一把當然都要決一死戰，下次衝突也是重新開始，重新再打一波架，跟這一次的衝突並無關連。

而在台灣現有的制度中，唯一能打破這個惡性循環的人就是立法院院長，好好利用自己制裁和主導規則修訂的權力，降低各黨團衝突的利益，並提高各黨團翻臉的成本。唯有如此，才能阻遏立法院的議事衝突越演越烈，整頓各黨領導層的策略，並且讓各黨開始收穫妥協的好處，才會開始思考「不要隨便翻臉」。

引進外部獨立人士，建立妥協和補償的先例

具體來說，為了達成以上的目的，韓國瑜院長可以採取以下三種措施：

首先，面對立法委員自己種種嚴重藐視國會的作為，院長應該依照《立法委員行為法》第7條第2項的規定，裁示將涉案委員送交紀律委員會議處，讓委員會可以決議處以要求道歉、停止出席院會、全面停權等制裁。以這次的案例而言，物理性妨礙民進黨委員進入議場的游顥、邱鎮軍、黃仁及陳玉珍四人就是最該被優先移送的對象，甚至連明知少數黨委員無法與會仍執意進行會議、要求議事人員配合此一不合理要求的主席徐欣瑩也當被考慮移送。韓國瑜院長以國民黨政治人物的身分，親自裁示將同黨委員送交懲處，是院長建立威信和互信的第一步，才能證明之後是「玩真的」，不再甘於配合國民黨黨團幹部的運作。在這個先例之下，以後韓院長若要移送干擾議事的民進黨籍委員也才有正當性。

何況，由於立法院紀律委員會的組成是由各委員會召集委員組成，所以16名委員恰好藍綠各半，會議主席則由召集委員輪值，更能維持均勢，是現在委員極度缺乏互信的情形下少數可行的紀律處理機制。同時，紀律委員會委員們各自身兼委員會主席，倘若在主持委員會的過程中有違反紀律、藐視國會的問題，被院長送交懲戒，則依法必須自行迴避（《立法委員行為法》第26條），更將使自己所屬黨派在該次紀律委員會會議中成為少數，絕對將得不償失。最後，倘若紀律委員會怠於執行職務，立法院院長還可以直接處分紀律委員會各委員（同法第27條第2項），同樣讓院長握有打破目前惡性循環的專屬重要工具。

第二，在目前委員衝突激烈、立法院公信力低落的局面下，雖然紀律委員會藍綠各半，但其決定仍很可能讓各界難以心服口服。就此，韓國瑜院長應該在諮詢各黨之後，考慮引入外界的獨立人士參與紀律委員會的運作。這就是英國下議院近十餘年來的作法：在2013年，下議院的Committee on Standards（功能近似立法院的紀律委員會）在11名議員外另納入3名外部人士，於2016年起甚至改為7名議員外加7名外部人士，讓議員和外部獨立人士的人數相等，而到了2019年，更是確立這7名獨立人士和7名議員的投票權利完全相同，且委員會必須有至少3名獨立人士出席才能開會。於此之外，決定啟動調查、將特定案件移交該委員會的也不是議長，而是另一名由國會延聘的外部獨立人士。誠然，讓外部人士在國會內的委員會擁有投票權和其他權限，當然是憲政上不甚尋常的做法，但英國之所以這麼做，是因為國會議員在倫理操守方面面臨公信力危機，所以才採用這樣的規定，而台灣此刻的危機，遠比10年前的英國政壇更為嚴重，更應該慎重考慮這樣的作法以打破困境。

若要採取這樣的改革方案，甚至不必修法，同樣可以、也必須直接由韓國瑜院長發動。在台灣的立法院，紀律委員會組成是由《立法院紀律委員會組織規程》規定，經院會同意即可修改。而這些外部獨立人士必須真的具備獨立性，不能只是依照政黨比例分配，而應該與各黨代表研商後做出決定。以英國下議院為例，目前的七名代表中，就包含過去審查醫療倫理案件的專業人士、負責性平案件調查與防治的實務工作者、前任的警察監察人等等，都對於廣義的紀律案件有一定的專業經驗。如此一來，這些獨立人士的公開意見仍會具有一定的分量，也讓紀律事件的審理更具公信力，難以被任何政黨直接控制。

第三，紀律委員會終究是事後制裁的工具，重建的目的應該在於提醒大家「這次是玩真的」，但日常的議事進行和黨團協商當然仍只能由院長本人指揮。在此，既然立法院面對的一大問題是沒人要思考「下一次的互相讓步」，每一次表決都要決一死戰，韓國瑜院長就應該要讓各種讓步、杯葛、補償的原則規定更可以預測、更具延續性，不會每一次都要個案解決，最終只迎來破局，反倒讓堂堂立法院院長終究只能被動配合傅崐萁、洪孟楷等人的決定。

而為了要建立可預測性，並讓一切稍稍顯得公平，韓國瑜院長應該自行宣布受到各種議事前例的拘束，即使議事規則上留有灰色地帶，但遇到爭議事件，他應該承諾會參照過去幾屆立法院中的前例解決，並在必要的時候創造先例，之後一概適用。比如，怎樣的限度內是合理杯葛，主席會予以通融，怎樣的限度以外則會被主席制止？在什麼樣的狀況下，院長會主動介入，甚至直接單方面決定會議流程？如果某黨違反黨團協商規定，院長可以在權限內給予另一黨怎樣的補償，比如在發言時間和權力上做怎樣的調整，增加各黨翻臉的成本，並提升各黨遵守承諾的意願？

立法院內規賦予院長許多權力，這些權力是要用的，才能夠捍衛國會的尊嚴和公信力，確保立法院能夠行使其憲法上的職權，也讓立法院院長不至於如此窩囊、如此憋屈，反過來成為多數黨黨團幹部的馬前卒。在先前裁示舉手表決等風波中，韓國瑜已經淪落成為配角，這次倘若還以「眼睛很紅、不舒服」這樣可笑的藉口躲避主持議事的責任，試問韓院長要這個位置何用？

或許很少人會把韓國瑜和歷史的重責大任連結在一起。然而，歷史上遇到危機後醒悟自身責任的人卻不在少數。近期最著名的案例首推烏克蘭總統澤倫斯基，過去是喜劇演員出身，選舉時甚至有將俄羅斯威脅當成「假議題」的傾向，執政初期許多人事任命更是荒腔走板，但面對外敵入侵的歷史時刻卻知道自己必須挺身而出，領導全民。在不那麼極端的案例中，過去多名美國眾議員在進軍參議院之後都變得更加溫和、負責任，鷹派變身鴿派，主因也是相較於眾議院有435席議員，參議院只由100席，每一票都是關鍵，更能讓政治人物感受到決策的重量。

不論是出於榮譽心、出於責任心也好，還是出於虛榮心、出於不能被動配合傅崐萁等人的自尊心也罷，這該是韓國瑜院長行動的時候了，社會各界需要一起提醒他：立法院的公信力，此刻就只有你能挽救了。

※作者為台灣大學社會學研究所博士候選人