美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo ）最近接受《華爾街日報》專訪表示，美國應該更關注國內創新投資，而不是實施禁令和制裁。 她說：「試圖阻止中國的腳步是愚蠢的。拜登政府的《晶片和科學法案》（CHIPS and Science Act）比出口管制更重要，因為這個法案讓美國在建設晶片基礎設施上，花費的資金比過去 28 年的總和還要多。」

雷蒙多的制裁無用論

這不是雷蒙多第一次表達類似意見。早在拜登提名她擔任商務部長時，就曾經因為她過去反對川普將華為列為實體清單的言論，而與共和黨參議員發生齟齬，後來雷蒙多收回言論，但是媒體報導她和商務部某些基層官員都反對對中國半導體施加更多的出口管制，華為創辦人任正非聞訊，還親自呼籲美國政府應該放鬆對於華為的出口禁令，華為還向美國法院提起訴訟，要求推翻聯邦通訊委員會（FCC）對於華為構成國安威脅的決定。

儘管如此，雷蒙多在擔任商務部長期間，仍然嚴格執行對中國的半導體出口禁令，沒有絲毫放鬆的跡象，雖然這未必與她的個人信念一致，而更可能是出自行政倫理的要求。

雷蒙多之所以認為出口管制和制裁無用，是因為她認為唯一能夠在這場世紀科技競賽中獲勝的方法不是禁令和制裁，而是創新。儘管美國對多家中國公司實施了各種出口管制，但許多中國公司仍能透過黑市和非官方管道購買遭到管制的晶片。除此之外，中國的創新似乎仍在繼續，儘管美國制裁造成了障礙，但許多中國企業和組織在實現目標時被迫發揮創造力，因此她說：「擊敗中國的唯一方法就是保持領先，我們必須跑得更快，在創新上超越他們。這就是獲勝之道」。

「跑得更快」並不是雷蒙多發明的，這個名詞曾經是美國政府對中國半導體等高科技產業的標準政策，而且是華府政治圈爭辯最為激烈的題目，曾經讓許多政客與企業雀躍不已，也讓很多政府人士後來悔不當初。

令人驚訝的是，儘管市面上已經有許多關於美中半導體爭霸的精彩書籍，但是無論是米勒（Chris Miller）的《晶片戰爭》或是太田泰彥的《半導體地緣政治學》，都沒有對美國對中國半導體最關鍵的手段——出口管制的歷史加以系統化的整理，因此我將在這篇文章中加以介紹，以彌補這個缺憾。

1949年，美國和北約組織盟友成立「多邊出口管制協調委員會」（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, COCOM），限制敏感物資出口至蘇聯、中國以及華沙公約國家，曾經在冷戰時期發揮很大的功用。不過隨著蘇聯在1991年瓦解，出口管制越來越變得名存實亡，終於在1994年解散。

取而代之的是1996年成立的《瓦聖那協定》（Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies），比較強調軍事武器和軍商兩用科技的管制，也不針對特定國家或集團，當時柯林頓政府甚至考慮讓中國加入，全然沒想到未來這個協定的主要圍堵對象就是中國。中國雖然最後沒加入，但是俄國卻加入了，讓未來《瓦聖那協定》任何對中國的出口管制，都變得十分複雜。

為什麼柯林頓政府對中國抱持如此天真的想法？這要回到當時的環境。蘇聯在1991年瓦解，東歐國家紛紛獨立，美國成為唯一的世界霸權；福山（Francis Fukuyama）在1992年出版宣告民主自由勝利的《歷史之終結與最後一人》，成為暢銷書籍。因此當柯林頓於1993年上任時，全國或全世界都對自由民主體制充滿無比的熱忱和信心 —— 也許最大的例外是中國，當時中國共產黨正全力研究蘇聯瓦解的經驗，避免民主自由浪潮影響中國共產黨的統治。

在這種背景下，柯林頓政府以「交往與擴展」（engagement and enlargement）為國安戰略，認為如果和中國及俄羅斯保持接觸和合作，能夠促進它們走向市場經濟和更民主的體制，並且支持全球的民主擴展和市場經濟的發展，藉以穩定全球秩序和避免衝突。

柯林頓支持中東歐和前蘇聯地區新興國家的改革，通過經濟援助、科技支援與政治支持等方式，來幫助它們鞏固民主制度和推進經濟改革。並且推動全球多邊組織促進自由貿易協議，例如推動《北美自由貿易協定》（NAFTA）以及促進《世界貿易組織》（WTO）的成立，旨在促進全球經濟一體化，增強經濟發展與繁榮。

柯林頓政府的基本邏輯是在一個國家越民主、市場越自由開放的全球社區，越能保證美國的安全與繁榮。這並不是新觀念，早在1909年，Norman Angell出版了《Europe’s Optical Illusion》，1912年增訂為今日為人所熟知的《The Great Illusion》一書。書中主張，由於國家之間貿易與投資的緊密交錯、急劇增加的戰爭財政負擔與戰敗國家有限的償付能力，使得戰爭的成本遠遠超過了利益，因此歐洲主要國家之間大規模的戰爭不會發生，即使真的發生，也會在利益的驅使下很快終結，終將消除各國全面爆發戰爭的可能性。

不過僅僅在書籍出版5年後，第一次世界大戰就正式爆發。更諷刺的是，當《The Great Illusion》於1933年再版時，Angell獲得諾貝爾和平獎，不過僅僅6年後，就發生了第二次世界大戰，狠狠地打臉了國家經貿往來可以避免戰爭的想法。

但是這個想法從未真正死去，繼續產生出許多變體，例如《紐約時報》的專欄作家弗里曼（Thomas Friedman）在1997年提出「麥當勞理論」，認為兩個有麥當勞的國家之間，彼此不會打仗，也是基於類似的邏輯。不意外的，弗里曼提出這個想法當下，正是在柯林頓當政時期。

柯林頓政府：跑得夠快，所有的問題都會迎刃而解

柯林頓政府從未採行任何政策圍堵、封鎖中國科技發展，對於領先者美國來說，只要跑得夠快，就不必擔心後進者迎頭趕上。美國前商務部副部長芮恩希（William Reinsch）簡潔地總結柯林頓政府的邏輯，就是「出口 ＝ 健康的高科技公司 ＝ 堅強的防禦力」，美國不尋求減緩敵人的速度，而是努力讓美國跑得更快，出口更多東西，就能養出有全球競爭力的美國高科技企業，提供美國防禦能力，讓美國更繁榮且安全。就和超級英雄「閃電俠」的信念一樣，只要跑得夠快，所有的問題都會迎刃而解。

柯林頓政府不僅沒想過對中國出口管制，相反地，他對中國大舉開放，自1994年起連中美合資企業都不需要審查了，因為「可以為美國帶來巨大的商機」。同年柯林頓政府甚至制定一般許可證，讓美國公司可以出口高速電腦、機器工具及電信設備等過去需要嚴格審查的尖端技術給中國。

直到卸任前，柯林頓都沒有改變想法。2000年初，柯林頓政府將美中貿易關係正常化，為北京加入世界貿易組織鋪路。他在華盛頓演說時，相信他的信念會持續到二十一世紀，手機與網路的通訊革命會將自由的理念傳遍世界，一旦中國加入世界貿易組織，網際網路將徹底改變中國。他並說出那句會永遠列入網路發展史的名言： 「當然，中國一直試圖打擊網際網路。我只能說祝你好運，試試看把果凍釘在牆上吧。」

事實證明，中國不僅將果凍釘在牆上，而且利用矽谷的科技打造全球最大的數位極權，至今不僅仍在運轉，而且還將技術出口到伊朗等其他專制國家，讓更多人受到數位極權的迫害。柯林頓錯誤反映出的，不只是同時代人對民主自由的過度樂觀，還有他們對於共產黨的天真。而中國的半導體產業也是在這時開始發展。

到了小布希總統時代，美國的中國政策經常在「交往」（engagement）與「遏制」（containment）之間擺盪。柯林頓對中國天真的樂觀態度已漸漸成為過去，中國的巨大商機依舊吸引人，但是當時國務卿萊斯（Condoleezza Rice）和國防部長倫斯斐（Donald Rumsfeld）都對中國快速的軍事增長感到不安，有些官員則對以及對中國日益縮短與美國高科技差距感到擔憂。911之後，布希政府將防止技術和武器的擴散作為國家安全的核心議題之一，終於到了2007年，柯林頓的做法遭到拋棄，小布希政府推出「中國規則」（China Rule），不只自己要快，也要減緩敵人的速度。小布希政府擬定的中國規則，針對二十個關鍵領域的軍民兩用科技與產品進行管制，出口到中國需要申請個別許可，並提供詳細的終端用途說明，是美國政府對中國高科技出口管制的里程碑。

中國規則也是美國政府對於中國強制技術移轉與竊盜知識財產權的反應，認為中國藉由不公平貿易，獲取美國的先進技術，進而削弱了美國企業的競爭力，特別在半導體和航空等戰略性產業尤其如此。其中列入出口管制的半導體領域包括用於製造曝光機、化學氣相沉積（CVD）設備等關鍵製造技術，以及先進的半導體材料，例如高純度矽晶片和氮化鎵（GaN）。除此之外，人工智慧技術如機器學習等，也受到特別關注。雖然是以美國企業競爭力為名進行管制，但是不少受管制的企業卻因此失去中國市場，對法案有不少批評。

歐巴馬政府對於半導體出口管制興趣缺缺

小布希基於中國規則的出口管制在今天已經大抵遭受遺忘，即使它是美國對中國半導體出口禁令的濫觴。主要是因為接棒的歐巴馬政府對於半導體出口管制興趣缺缺，除非是與軍事武器相關的半導體技術。

歐巴馬政府曾經由「總統科技顧問委員會」邀集產官學大咖針對美國與中國的半導體產業競爭，於2017年1月提出一份報告，名為《確保美國半導體長期領導優勢》（Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors），在報告中對總統提出三點建議，其中最重要的第一點就是反對抑制中國半導體創新的產業政策，另外兩點則是改善環境與鼓勵轉型等老生常談，所以這份報告的重點就是美國除了保持既有的貿易與投資審查等機制之外，其他什麼都不要做！

報告中雖然承認中國半導體產業存在國家補貼等種種問題，但是提出的建議卻是鼓勵中國透明、與中國對話、結合盟友合作等軟性手段，而強烈反對出口管制。畢竟中國不同於冷戰時期的蘇聯，當時以美國為首的北約國家和以蘇聯為主的華沙公約國家壁壘分明，而中國遠比蘇聯更融入世界經濟，盤根交錯，密不可分，出口管制弊大於利，不僅傷害美國企業，又無法阻止中國向第三國購買。和柯林頓一樣，美國垂涎於中國市場的商機，相信美國仍在半導體領域領先中國，只要美國半導體廠商繼續創新，跑得比中國更快就行。《晶片戰爭》作者米勒（Chris Miller）批評道：「簡直就像從1990年代複製貼上的」。他說：「在美國自以為跑得更快的幾十年裡，對手已經擴大市占率，而全世界已經變得極其依賴少數幾個脆弱的鎖喉點，尤其是台灣。」

歐巴馬執政時期，也是中國全力發展半導體的時刻。習近平上台後，便以國家之力全力發展半導體，2014年中國國務院公布《國家積體電路產業發展推進綱要》，並推出國家大基金；2015年公佈了《中國製造2025》，將半導體列為首要發展產業。

在中國國家大基金支持下，紫光集團董事長趙偉國在2015高調訪台，揚言「買下台積電、合併聯發科」。台積電董事長張忠謀表示他唯一的準則是「只要價格合適，而且對股東有利」，不過他也擔心併購後台灣將難以保有智慧財產權。聯發科董事長蔡明介更是表示只要政府同意這筆交易，聯發科支持「攜手提升中國與台灣企業在全球晶片業的地位與競爭力」。

當時台灣國際地位不比今日，舉國瀰漫缺乏自信的情緒，認為沒有中國的支持，台灣無法壯大，在野黨領袖蔡英文才在前次大選中因為不支持與中國的「九二共識」而落選，總統馬英九是知名親中政治人物，經濟部長鄧振中建議放寬對於中國投資台灣半導體的限制，藍營學者甚至主張若不放行中國入股，台灣半導體產業將在2025年消失。在台灣半導體產業面臨生死存亡之際，所幸極少數產學界有識之士逆風力排眾議，改變了搖擺不定的台灣政府，最終趙偉國無功而返，台灣半導體產業度過最危險的時刻。

歐巴馬雖然沒有擴大對中國半導體產業的出口管制，但是傳統的管制審核機構像是美國外資投資委員會（CFIUS），依舊發揮功效。趙偉國當時的半導體企業標的，不僅瞄準台灣的台積電與聯發科，也對準美國的美光等半導體廠商，但是美國企業全數遭到CFIUS等機構以國安為由阻擋，和台灣政府與企業對中國的大開門戶形成強烈對比。

出口管制有兩種方法，一種是國家自行決定施行，另一種則是依據國際組織的集體抵制。「多邊出口管制協調委員會」是冷戰時期西方國家對蘇中與華沙集團的管制機構。歐巴馬雖然取消了對中國半導體的出口管制，那麼用來取代「多邊出口管制協調委員會」的《瓦聖那協定》是否發揮作用？是否在西方陣營中發揮對中國出口管制的功效？事實上《瓦聖那協定》比較強調軍事武器和軍商兩用科技的管制，對電子相關產品的出口監控較少，僅涵蓋約3%的電子產品出口。而且《瓦聖那協定》定不針對特定國家或集團，而在很長的一段時間裡，美國是協定中唯一將中國半導體視為威脅的國家，導致其他國家出口中國的半導體先進設備與產品比美國更寬鬆。加上俄國是會員國，對中國出口禁令有相當難度，因此美國單方面的出口管制仍有不可取代的地位。

川普首次就任美國總統時，ㄧ改歐巴馬對中國半導體產業出口管制的態度，先是在2019年將華為列入實體清單，並成功說服荷蘭政府，禁止ASML賣EUV給中國。2020年將中芯國際加入實體清單，並將設計工具EDA軟體納入禁令，同時宣布根據《瓦聖那協定》，將使用極紫外光（EUV）曝光設備時，能將極細線路蝕刻於半導體晶片上的軟體，以及用於製造 5 奈米的晶圓技術加入出口管制清單。

拜登政府全面對中國半導體的出口管制

拜登上任後，一改之前民主黨總統柯林頓與歐巴馬對中國出口管制的抵制態度，不僅延續川普的實體清單，並且在2022年10月7日，公布一套全面對中國半導體的出口管制措施，擴大出口管制涵蓋半導體的上中下游、軟體、原料、零組件以及設備，並在2023年進一步擴大，更加入對投資資本的規範，同時敦促包括荷蘭和日本在內的盟友阻止中國取得先進半導體技術，尤其是根據《外國直接產品規則》使用到美國技術的半導體先進技術。拜登並打破美國不針對特定產業制定產業政策直接補貼的傳統，通過《晶片與科學法案》，直接補助美國及國外半導體大廠到美國設廠投資等等，是迄今半導體政策最全面的美國總統。

不僅如此，美國對於中國的半導體出口禁令都集中在先端半導體技術，拜登總統在卸任前夕，中國宣布對輝達（Nvidia）發動反壟斷調查後，拜登政府由美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）宣布根據301條款，對中國半導體發動不公平競爭調查，不同於先前的出口管制，這次是針對中國日益壯大的成熟半導體技術而來，也是史上首見。由於拜登卸任在即，所以301調查結果將由繼任的川普決定如何處置。

從過去三十年美國對中國半導體出口管制的歷史來看，雷蒙多「不試圖減緩中國的腳步，只要美國跑得更快」的說法，並非新觀念，曾經在柯林頓與歐巴馬任內，都是奉為圭臬的標準政策。雷蒙多的說法，更近似於一種懷舊的情懷與復古的世界觀。

米勒（Chris Miller）在《晶片戰爭》中批評這種「跑得更快」的想法：「『跑得更快』是個巧妙的策略，只是它有一個問題：從一些關鍵指標來看，美國並沒有跑得更快，而是節節敗退。政府內部幾乎沒有人費心去分析，但葛洛夫（Andy Grove）對於專業外移的悲觀預測，有部分已經變成現實。」

中國半導體產業「去美化」早於美國對出口管制

雖然自川普與拜登宣布對美國出口管制後，中國半導體企業破產頻傳，無論是華為、長江存儲、中芯國際等知名大廠，或是其他知名度較低的半導體相關企業，都受到利潤下降、裁員、新產品落後等影響，但是無法完全確定是出口管制的功效。例如中國過去三年註銷與吊銷超過20萬家AI相關企業，很難確定這是因為美國對輝達晶片與AI技術出口管制的因素，還是ChatGPT出現之故。

包括微軟的比爾・蓋茲與谷歌的施密特（Eric Schmidt）等反對出口管制的人，最常舉出的論點是出口管制中國半導體技術，只會加速中國自行研發突破的速度，只有對中國出口不加設限，才能讓中國繼續依賴美國技術。順道一提，施密特正是參與歐巴馬時期，強烈反對對中國半導體出口管制報告《確保美國半導體長期領導優勢》的主要產業界專家之一，因此有這樣的論點並不令人意外。不過這種說法是否符合歷史仍待商榷，中國半導體產業「去美化」早於美國對中國半導體的出口管制，例如長江存儲早在2019年被列入實體清單前就已經大規模展開「去美化」。

目前關於美國對中國半導體出口管制效果的研究極少，專精股票分析的「伯恩斯坦研究公司」 （Bernstein Research ）在 2024 年 9 月分析了中國自2015 年宣布《中國製造2025》以來，對半導體發展路徑與自給自足目標的成果，發現「中國在半導體設計與製造取得令人矚目的進展，可能超過《中國製造2025》的目標，但是在半導體設備和材料卻遠遠落後目標。」他們發現出口管制並非預測中國半導體各部門的好指標，不過也發現中國取得最大進展、甚至投入最多資源的領域，並不是美國實施出口管制最有力的領域。

美國智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）的AI主任艾倫（Gregory Allen）主張，美國的出口管制有時幫助有時阻礙中國半導體發展，要視情形而定。一方面即使在出口管制下，迄今為止，主要的半導體製造設備供應商，都在中國提供半導體服務，產業知情人士指出，「這有時包括代表中國客戶或與中國客戶合作進行先進節點半導體製程技術的契約研發」 ，而這完全合法。在另一方面，美國早期的出口管制成功阻止甚至逆轉了中國半導體產業在NAND 記憶體製造和智慧型手機晶片設計等方面的進展，對半導體設備EUV的管制亦然。不過仔細檢視艾倫提出的證據，其實對於美國出口管制幫助中國半導體的證據很薄弱。

在學術論文方面，目前僅有美國紐約聯邦準備銀行Matteo Crosignani等人在2024年4月出版、11月修訂的論文〈Geopolitical Risk and Decoupling: Evidence from U.S. Export Controls〉，是唯一探討美國對中國科技出口管制效果的論文。雖然不是專門針對半導體出口管制的研究，還包括自 2022 年 之後宣布的電信、運輸以及其他電子產品的出口管制，不過因為是目前唯一一篇實證研究，因此值得介紹其發現。

首先，出口管制影響美國企業的收益與獲利。自 2022 年 10 月 7 日拜登政府宣佈出口管制以來，受影響的美國公司承受顯著的經濟損失。以股市反應而論，根據Fama-French 五因子模型計算，宣布出口管制後20天內，相關企業的累積異常報酬（cumulative abnormal returns）平均下跌2.5%，相當於這些企業總市值損失約1300億美元。

不僅受到出口限制的美國企業股價與市值下跌，在實質營收與僱用人數也減少，平均而言，這些企業的營收降低下降8.6%，雇用人數減少6.6%。此外，第三方也影響了這些企業，他們面臨銀行貸款條件收緊，導致銀行貸款的利率增加以及更短的貸款期限。

中美半導體將長期脫鉤

至於受到出口禁令的中國企業，受到的影響包括：

第一，供應鏈中斷，特別是半導體設備EUV和輝達的A100晶片，對於中國的先進半導體技術與人工智慧的發展，都產生巨大衝擊，至少在短期造成半導體技術停滯的壓力。還有軍民兩用的高速電腦和精密儀器技術，也造成巨大影響。

第二，受到禁令的企業，像是華為與中芯國際等，不僅營收與利潤率下降，更被迫縮減業務範圍，專注於較低端的成熟市場。此外，被美國制裁的中國企業在國際金融市場面臨融資障礙，包括國際投資者對被制裁企業的信心下降，限制其資金流動性；而融資成本的上升，也導致這些企業更依賴中國國內資本市場。

第三，受影響的中國企業不得不面對供應鏈調整帶來的成本增加和技術延遲，需要更多時間和資金來開發替代技術。 部分則轉向非美國供應商，如歐洲、日本、韓國的技術和設備供應商，或是利用技術較低的設備，例如荷蘭ASML的深紫外光刻機（DUV），可能導致供應成本上升，降低競爭力。

另一部分的中國企業開始尋求本地化供應鏈，中國政府增加補助，加速國產技術的研發，扶持本土企業以替代美國產品。華為開發自有晶片設計技術（如麒麟晶片），中芯國際則專注於成熟製程技術，縮小與國際領先水平的差距。

供應鏈之外，中國企業也在需求面強化在新興市場的布局，例如非洲、東南亞和拉美市場，試圖減少對傳統西方市場的依賴。

更重要的發現是促進脫鉤的效果。出口管制促使美國供應商與受到禁令影響的中國企業脫鉤。具體而言，相對於同一國家但是未受到出口管制的中國客戶而言，美國供應商更可能與其終止供應鏈關係，其機率高達50%至75%。

不僅如此，即使那些未遭到出口禁令的中國企業，仍可能受到影響。出口禁令後，美國供應商與中國客戶建立的關係減少了 60% 至 68%。此外，美國供應商也較難與其他中國企業建立新關係。這種情形背後的意義十分深遠，因為這代表美國對中國的出口禁令不只是對特定中國企業的短期管制，而是中美半導體長期脫鉤的趨勢，這或許是出口禁令的最大影響。

※作者為台大機械系、政大企研所畢業，於法國INSEAD取得博士學位。現為加拿大約克大學副教授。