2025年1月2日，美國聯邦第六巡迴上訴法院裁定：除非國會就此特別立法授權，否則聯邦通訊傳播委員會（FCC）無權恢復網路中立規則（net neutrality rules）。這項司法裁定，正式終結了20 年來美國政府將網路服務提供者（Internet Service Providers, ISPs）視同「公用事業」予以監管的企圖。

此一裁定以2024年Loper Bright Enterprises v. Raimondo（以下簡稱「Loper Bright案」為法律依據，縮減美國聯邦行政機關在法律解釋和執行上的權限，也將為電信及ISP業者如AT&T、Verizon及Camcast旗下的Xfinity，以及數位平台業者如Google、Meta、Netflix帶來重大影響，並且對全球網路治理和媒體政策有所衝擊。

網路中立的理念與歷史脈絡

「網路中立」一詞，出自台英混血的美國哥倫比亞大學法學教授吳修銘（Tim Wu）。所謂「網路中立規則」，意指提供網路接取服務的電信ISP業者應平等對待所有網路數據，不因來源、內容或用途的不同而為任何差別待遇。此一原則被視為數位時代保障資訊（言論表達）自由、促進市場公平競爭和保護消費者權益的重要基石。

過去近二十年來，美國網路中立的政策因為政黨輪替而不斷上演「反轉秀」。2015年，歐巴馬政府以《電信法》第二章為基礎，將寬頻網路接取服務重新定義為「電信服務」（telecom service），賦予聯邦通訊傳播委員會（FCC）監管權限。但在2017年，川普政府推翻此一規則，將寬頻重新定義為「資訊服務」（information service），理由是減少對市場競爭的干預。2024年，FCC再以3:2通過重新恢復網路中立規則，但ISP業者隨即提起行政訴訟。受到「Loper Bright案」的影響，聯邦第六巡迴法院日前裁定FCC缺乏推行此規則的法律權限。

所謂「Loper Bright案」，是美國最高法院在去（2024）年6月28日所做的判決，具有里程碑的意義，因為它推翻了自1984年以來建立的「雪佛龍尊重原則」（Chevron deference）。根據雪佛龍原則，法院應尊重行政機構對其執行法律的合理解釋。然而，在「Loper Bright案」中，美國最高法院認為雪佛龍原則違反《行政程序法》，並以6比3的票數推翻此一原則。

「Loper Bright案」的判決大幅削弱了行政機構的權力，並要求國會對涉及重大公共政策的問題進行更具體的立法指導。此一法律基礎在最近第六巡迴法院的網路中立上訴案中被引用，從而限制了FCC在未獲國會授權的情況下恢復網路中立規則的權力。

法院裁定對電信業者的影響

第六巡迴法院的這項裁定，對美國電信ISP業者來說是一大利多，因為他們將因此獲得更大的經營自由。首先，鬆綁監管使ISP業者能夠實行「分層定價」策略，例如對高頻寬使用者（如Netflix）收取額外費用，或為企業提供「快速通道」服務。這種收入來源的多樣化，為ISP業者提供經濟誘因，更有能力升級、投資與維護5G與光纖網路的基礎設施。

其次，這項裁定也可能鼓勵電信ISP業者增加對基礎設施的投資。過往美國的網路中立規則被認為損及電信業者的投資意願，光是2011至2015年間的政策討論即導致美國電信業者的基礎建設投資減少了20-30%。

此外，取消網路中立規則將可減少電信ISP業者的法遵成本。在此之前，網路中立規則要求ISP業者提交報告證明合於網路中立規則。例如，CenturyLink這家公司每年需花費超過13萬美元，用於向FCC提交其履行網路中立規則的相關文件。從今以後，這些法遵成本將大幅降低。

然而，對網路中立規則的鬆綁監管也可能帶來壟斷風險。大型ISP業者可能利用市場力量，優待自家內容或有合作關係的數位平台服務，例如Comcast可能優先推廣原先它持股的Hulu（目前持股已賣給Disney），同時限制Netflix的寬頻網路連線速度或增加其費用。這不僅可能損害數位競爭環境，也可能招致反壟斷調查和訴訟。

對數位平台的影響

與電信業者不同，此一裁定對數位平台是一大利空。在美國取消網路中立規則後，數位平台可能需要支付額外費用以確保用戶能以較順暢的連線速度使用其內容。這將大幅提高平台營運成本，特別是對於頻寬需求較大的平台（如Netflix和YouTube）。

營運成本的上升可能導致訂閱費用提高，進而損及用戶黏性。同時，小型新創企業可能無法負擔這類費用，形同提高數位市場的進入障礙，創新與競爭也將因此受到壓抑。此外，此一裁定還可能迫使數位平台改變其內容策略，例如減少「長尾」內容的傳播，從而影響平台的內容多樣性與用戶體驗。

為了因應這些挑戰，數位平台可能會採取更積極的政策遊說行動。例如，推動州級的網路中立立法（例如加州已採取的措施），並與支持網路中立的民間組織結盟，遊說國會通過聯邦層級的網路中立法規。不過，在未來四年的川普政府治下，這個可能性幾乎不存在。

英國Ofcom的監管模式啟示

與美國的網路中立政策的兩極擺盪不同，英國通訊傳播管理局（Ofcom）採取較為穩定且靈活的監管模式。根據Ofcom的要求，作為英國電信（BT）子公司的最大電信基礎設施供應商Openreach，在營運上必須保持一定的獨立性，並確保其對所有電信服務供應商提供公平及無差別待遇的網路接取服務。

此外，2023年Ofcom修訂其網路中立指導方針（net neutrality guidance），允許ISP業者在特定情況下提供優質服務，例如醫療數據或緊急通訊的高度優先級傳輸。

這種「保障但不絕對化」網路中立性的政策，與美國截然有別：美國過去二十年來，始終擺盪於「必須絕對中立」與「可以絕對不中立」的兩個極端政策選擇之間。我個人認為，英國的網路中立政策較具靈活性既保障用戶權益，又為ISP業者提供了營運創新空間與投資誘因，不像美國的網路中立政策讓電信ISP業者形同數位平台的冤大頭，花大錢建設寬頻網路但進帳愈來愈少，但同期間賺進大把鈔票的卻是Google、Meta等數位平台巨頭。

英國經驗顯示，政策的透明性和適應性是維持網路開放性與促進市場創新的關鍵。這對美國來說具有重要的參考價值，特別是在如何設計一套能保障一般用戶並維持公平競爭的寬頻網路政策框架。

未來的挑戰與展望

在可預見的未來，美國的網路治理即將進入一個新的階段。FCC若要繼續推動網路中立，可能需依靠國會立法。然而，美國國會的黨派分歧為此一進程增加難度。同時，一旦國會著手立法處理網路中立議題，ISP業者與數位平台之間的衝突勢必也將更加激烈，特別是在快速通道與收取額外費用等問題上。

美國的政策變動可能影響其他國家。例如，歐盟和英國已實施網路中立政策，但若美國採取更加自由化的政策，可能促使其他國家重新評估原先的監管模式。

近日第六巡迴法院的裁定，即將劇烈地衝擊美國的網路生態，而電信ISP業者和數位平台面臨著截然不同的機遇與挑戰。「Loper Bright案」的法律基礎進一步限縮行政機構如FCC的權力，要求國會在政策制定過程發揮更重要的角色。與此同時，英國Ofcom在網路中立政策的監管模式為全球提供重要啟示，也就是兼顧開放性、創新性與市場公平性並非不可能。

※作者為中正大學傳播系教授