根據「臺灣指標民調」最新發佈的數據顯示，蔡英文總統就任三個月來，施政滿意度微幅下跌到四成五，但不滿意度從七月開始迅速攀升，目前已經快接近四成，有人甚至推測未來很快會出現「黃金交叉」。臺灣媒體或政論節目做了很多「表面」或「政黨色彩」的解讀。然而，調查數據中具有顯著差異的，是其中不滿意度的變化。人民為何不滿蔡英文？背後有什麼值得探究的原因？如何賦予民調數據更深意涵的解讀呢？

領導者滿意度低是民主國家常態

全球多數民主國家都面臨民主實踐與承諾之間嚴重的脫節，主觀上人民普遍認為政府官員大都是腐敗、無能、反應遲鈍及不可信賴的。不管是西方民主國家或第三波民主國家的政治領袖，很少人能擁有過半數以上的施政滿意度。現今的環境跟以往不同，人民的期望越來越高，加上社會媒體每天傳遞盡是政治人物負面資訊，政府實際表現也真的不夠理想，對民主政府的不滿足產生「民主赤字」（democratic deficit）這個概念。說的比做到的多，蔡英文政府的「民主赤字」正在擴大中，2018年臺灣的地方選舉將是對蔡英文執政第一次的檢驗。到底是那些因素造成蔡英文的民主赤字呢？

要贏得選舉輸家的尊敬

過去有兩種理論解釋「民主赤字」的產生。第一種解釋是選舉結果影響人民對執政者的評價，選舉結果分為選舉贏家（election winner）與選舉輸家（election loser）。選舉贏家在選後通常會對執政者抱持正面與肯定的態度，選舉輸家對執政者通常會抱持批判與懷疑的態度。因此，蔡英文施政結果可以輕鬆贏得支持者肯定，困難之處在於沒有投票給她的人。執政團隊延攬過去許多國民黨的人，這些人是否被充分信任？政策制訂如何避免陷入藍綠（或統獨）立場的爭議？傾聽與理解選舉輸家的心聲，是化解政治衝突的第一步。蔡英文既然可以停下車隊傾聽原住民的抗議心聲，泛藍選民也應可照辦。

批判性公民是民主深化的基石

第二種解釋是批判性公民（critical citizens）的興起。1960年代末西方國家就出現批判性公民，當時認為這是資本主義內在的矛盾，將導致民主正當性危機。然而，上個世紀末對批判性公民的看法有了轉變，有人稱這種新興現象為「對立的民主」（counter-democracy）。不信任政府的心態存在所有民主國家中，人民用各種憲政體制與超憲政體制方式控制代議政府，美國憲法的精神裡充分反映對政府權力的不信任。批判性公民是民主政府的挑剔者與督促者，這群不滿政府、懷疑政府機構，卻仍堅定擁戴民主原則的公民，對臺灣社會未嘗不是一件好事。蔡英文政府只要能端出一些「善政」（good governance），批判性公民反而會成為蔡英文堅忠貞的支持者。

直接民主與審議民主時代的來臨

黨派立場與批判性公民解釋人民為何不滿蔡英文還是不夠的，我們還可提出兩個更深層的思考。首先，過去有人天真地認為民主不過是透過定期、自由與公正的選舉決定國家的領導人。選舉結束後，我們把政治權力交付給當選人，經過四、五年後再進行投票決定是否續任。現在，人民對民主的理解截然不同了，「人民主權」的概念已經深入人心，原本用來補充「代議民主」的「直接民主」或「審議民主」，受惠於現代科技的進步天天都可進行，國家領導人必須緊盯民意的發展。小到總統下鄉參訪應該吃何種午餐，大到總統對司法院院正、副院長的提名，人民都看在眼裡，執政團隊永遠需要像選舉時那樣繃緊神經，回應稍有疏漏就會遭致嚴厲批判。民主需要專家治理，也需要公民參與和監督，「代議民主」、「直接民主」或「審議民主」這三種不同決策的模式如何調適？這是對蔡英文領導能力的大考驗。

公民自主團體的興起

其次，各國傳統政黨在普遍式微中，都面臨新興政黨或獨立候選人的挑戰，英國、法國、德國如此，日本與臺灣也不例外。國民黨瓦解的危機已經浮現，未來民進黨也將面臨同樣的挑戰。為什麼會有如此發展的趨勢？原因之一就是現代社會出現很多「單一議題」（single-issue）公民團體，他們強調某一利益或議題凌駕其他議題並具有不可妥協性，這些團體根本不想透過政黨的中介，而是直接要求領導人必須回應並解決。過去由政黨扮演利益匯集、中介或調和的正當性基礎在瓦解，有人擔心未來可能會發生連根拔起的民主（uproot democracy），也就是政黨全面在社會各階層中喪失代表的功能。我們想像一下，總統如果沒有政黨的奧援或協助，當面對各種單一且對立的公民團體時，如何獲致社會共識？如何執行政策？如何滿足各方的要求？像是「一例一休」的爭議，或是退休制度的改革，我們看到的是政府與各種利益團體之間的角力，國民黨甚至民進黨居然只能當配角了。

垂直問責與民主創新

以上的分析，就是要點出臺灣的總統必須自己出來面對人民的需求，立法院、傳統社會組織或政黨的功能已經在退化。很多人擔心臺灣將被民粹主義（populism）的浪潮席捲，因此對臺灣民主發展抱持悲觀的態度。其實，這種理解是比較片面的。僅僅三個月蔡英文不滿意度迅速提升，證明臺灣的總統並不具備個人領袖魅力，人民也不是可以任意被政治人物操弄，權力的行使是由下而上的（bottom-up），這些都不符合民粹政治的本質。

蔡英文想改善現狀要如何著手？在言論自由、政府資訊公開透明、人民與媒體監督的環境下，要回升低落的施政滿意度並不容易。最近有些研究顯示，民主國家欠缺的不是機關之間權力制衡的設計，而是如何強化「垂直問責」（vertical accountability）的機制，也就是建立領導人和人民之間暢通無阻的聯繫管道，取代傳統的政黨與社會團體。臺灣需要改革不只有司法，透過各種民主的創新，讓民意有新的管道反應上去，也是我們應該要努力之處。

【上報徵稿】

上報歡迎各界投書，來稿請寄至editor@upmedia.mg，並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身份簡介。