閣揆賴清德在立法院備詢時，遭國民黨立委王育敏追問兩岸關係，其中一問是「中華民國領土包括哪些地方？中華民國疆域只有台澎金馬或包含大陸地區？」這個問題不好回答，賴揆與陸委會主任張小月只能模糊以對。這印證了兩岸關係在當前政治環境下的複雜性。其實，中華民國領土「固有疆域」的問題，不僅令實際只統治台澎金馬的台灣尷尬，對中國來説，也未嘗沒有尷尬的地方。

中華民國固有疆域説法的最早溯源是1912年的《中華民國臨時約法》，裏面規定：「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」但這裡只羅列地區，沒有説明範圍。

到了1914年的《中華民國約法》，第三條規定：「中華民國之領土依從前帝國所有之疆域。」於是，中華民國故有疆域，可以視爲滿清滅亡時的領土疆域。雖然滿清並未與鄰國一一劃定國界，不存在公認的疆域，但可用滿清結束前後所主張的疆域定義「固有疆域」的範圍。1923年《曹錕憲法》仍有「中華民國國土依其固有之疆域。國土及其區劃非以法律不得變更之。」

在海疆上，台灣與澎湖當時是日本領土，不在「固有疆域」範圍；南海上，中國主張的領土只限於東沙與西沙。在陸疆上主要爭議有：東北段，中國主張整個黑瞎子島（黑龍江與烏蘇里江交界）；北段，中國主張「外蒙古」（大致上為蒙古共和國）、唐努烏梁海（現俄羅斯圖瓦共和國）；西北段，中國主張整個帕米爾高原與喀喇崑崙山口；西南段，中國主張「藏南地區」（大致為現印度阿魯納恰爾邦）；西南緬甸段，中國主張「野人山」與江心坡（大致位於今緬甸克欽邦）。另外香港與九龍是割讓給英國的地區，不屬中國疆域；澳門的法律地位從未明確，勉強可以視爲租借而在中國疆界之內。

中國領土一系列的變化

1928年，國民黨奪得政權。《五五憲草》規定：「中華民國領土，非經國民大會議决不得變更。」戰後，民國政府在1947年1月1日公佈《中華民國憲法》，第四條有：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」

戰後初期，中國領土有一系列的變化。首先是此前已經宣布獨立的圖瓦共和國在1944年加入蘇聯，但中華民國未承認其合法性；其次是蒙古公投獨立，1946年1月中國承認；再次是中國在1945年10月「光復」台灣澎湖；再次是中國在1947年10月正式宣布南沙群島屬中國。

視乎如何看待《五五憲草》及如何演繹「固有疆域」，以上領土變動的合法性不乏爭議。

如果《五五憲草》是有效的，那麽以上變動都沒有經國民大會決議，全部無效。如果《五五憲草》無效，那麽中華民國領土在1947年1月1日前的變動，未必需國民大會決議。

但1947憲法所規定「固有之疆域」，是否等同《中華民國約法》與《曹錕憲法》所指的「固有之疆域」？如果等同，那麽以上變動仍然必須依照國民大會決議方可坐實。如果不等同，那麽理論上說，可以認為「固有之疆域」指1947年憲法頒布時的疆域，那麼除了南沙群島變動在1947年1月1日之後外，其他三項均有理由認爲屬合憲。

惟中華民國在1953年以蘇聯並未做到「不援助中共」等條件認為蘇聯違約在先，廢除《中蘇友好同盟條約》，不承認蒙古獨立。2002年之前的《兩岸條例》，對「大陸地區」的定義還是「本條例第二條第二款所稱大陸地區，包括中共控制之地區及外蒙古地區」。

關於中華民國固有疆域各種說法，其實都無法避免其中因矛盾所產生的尷尬。恐怕只有通過修憲或依憲公投修改疆界，才能解決「固有疆界」的錯位問題。（湯森路透）

修改為「中共控制之地區」

2002年1月30日，行政院才修改為「指中共控制之地區」。 2012年，陸委會發表新聞稿，認爲已承認蒙古為獨立國家。這默認了「固有之疆域」為1947年之前狀態的說法，而非《中華民國約法》與《曹錕憲法》時所指的「固有之疆域」，雖然這不乏爭議。

1947年前，圖瓦共和國已經屬於蘇聯，可以勉強視為「不在固有之疆域內」。但同時，中華民國當時以及後來都從未承認圖瓦屬蘇聯。於是唐努烏梁海在法律上到底是否已被剔除出「固有之疆域」，比（外）蒙古更具爭議。雖然2002年對《兩岸條例》 的修改，可以認為中華民國不再承認圖瓦屬於自己（因為它不屬中共控制之地區），但《兩岸條例》是下位法，對其修改無權取代領土疆界必須由國民大會批准的程序。

至於台灣與澎湖，也有人認爲不屬於中華民國憲法的範圍内。這個問題較為複雜，這裡只能略過。

1949年，國民黨戰敗遷台。中共建制，中國領土又發生多項變動。重要的有：中朝邊界，中共承認長白山天池的一部分為朝鮮領土；中俄交界，承認唐努烏梁海的主權屬於俄羅斯，黑瞎子島的一半承認屬於俄羅斯；中國與中亞各國、巴基斯坦與阿富汗等國劃界中，中華民國主張的帕米爾高原西部歸於相關國家；中緬交界處，「野人山」與江心坡都屬緬甸，此前中英緬甸劃界條約（1894）規定屬於中國的南坎也劃歸緬甸。在中華民國的法統上，這些地區都在「固有疆界」之内，但在中共的條約中都劃歸外國。

香港不在中華民國「固有疆域」之内

不用説，台灣的「國民大會」從來沒有決議過這些土地不屬中華民國。這就出現一個尷尬的局面，如果台灣堅持憲法所規定的「固有疆界」，那麽相當一部分的「固有領土」已經被中國大陸所捨棄。這對兩岸交流，台灣與相關國家的交流，都構成嚴重法理障礙。

另一方面，香港與九龍原先屬於英國，1997年被返還中國。但根據中華民國憲法，卻不在「固有疆域」之内，地位非常尷尬。嚴格說來，中華民國不承認香港是中國的一部分。有人認為，中華民國一直「視香港為固有疆域」，這與國際條約相違背，不符合國內法與國際法，因此在法律意義上的不成立。

有人爭辯，2002年對《兩岸條例》 的修改後規定「大陸指中國控制之地區」，可以同理「合理化」以上的各種不便。但同樣問題是，《兩岸條例》只是一個下位法，無權通過修改下位法而否定憲法程序。

又有人認爲，民進黨政府在2005年6月主導通過的第七次憲法增刪條文，其中第四條第五款所陳述的「中華民國領土，依其固有疆域」，可解釋為當時所統轄的台澎金馬、以及南沙群島的太平島、與東沙群島的領域。但這種説法沒有依據，因爲第七次修憲雖然把修改「固有疆域」的最終決定權，從國民大會改爲全民公投，但整個修憲過程都沒有依法提出「領土變更案」，不能自動把修憲視爲領土更改的決議。這裡的「固有疆域」，仍然指1947年的「固有疆域」。

先決定要不要修改

從以上分析可知，理順中華民國的固有疆界的概念，固然有澄清「大陸是否屬於中華民國」的疑問之必要，也有澄清「被中共以國際條約劃歸他國的土地，以及中共新獲得的土地，是否屬於中華民國」的必要。

1993年11月26日，台灣法院頒佈《釋字第328號》，解釋「中華民國領土…固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。」因此，所有的法理分析都只能作為參考。各種說法都無法免去這種矛盾所產生的尷尬。唯一合適的做法，就是通過修憲或依憲公投修改疆界，解決「固有之疆界」的錯位問題。

當然這個問題是敏感的，但不排除可以通過兩步走：首先解決是否需要修改的問題，有了共識才考慮如何修改的問題。

​※作者為國際關係評論人