前言：不要胡亂發明憲政體制

任何從戒嚴年代就開始關心台灣民主與憲政發展的人，想必對於台灣大學法律系李鴻禧教授批判現行這部1947年中華民國憲法的理論都不陌生。在那個年代裡，我們除了可以在專業法學期刊論文中讀到李教授對於戒嚴體制的批判，更可以在報章雜誌，甚至在反對陣營的選舉政見發表講台，讀到、聽到李教授對於這部「龍的憲法」的大力批判。

在李教授的解析中，現行憲法本文以及所設計的憲政體制 註更多憲政體制（régime constitutionnel）一詞指稱的是一國憲法中規範國家元首、最高的立法、行政、司法等機關之間的權力分立構造所形成的關係之制度組合。有時還包括一國中央與地方關係之規定。有些學者或論者使用「中央政府體系」、「政府體制」或「政府體系」，甚至「政治體制」、「憲法體制」一詞來表達。本文作者認為前三者在名詞定義上有將立法、司法兩權排除出討論的可能，第四種名詞則可能涵蓋本文未曾涉及的政黨體系等問題，第五種則因為可能適用範圍太廣，將憲法中的人權條款部分納入討論，因此採用「憲政體制」一詞。先天上存在幾個重大缺陷，包括：孫文未曾受過憲法學或法學訓練，他的憲法與憲政體制思想與現代民主立憲主義大相違背。以致許多制度設計，都與民主憲政的原理原則矛盾互斥。

其次，憲法的主要起草人民社黨籍的張君勱一方面要順應國民黨的要求，將孫文這些根本與民主政治背道而馳的原則寫入憲法。另一方面張君勱又擔心國民黨在憲法制定通過實施之後，片面毀憲導致一黨獨裁甚至一人獨裁。於是張君勱將他心儀的威瑪共和憲政體制又「融入」以孫文思想為基礎的憲法草案。結果就是張君勱試圖用第二次世界大戰前已經試行失敗的威瑪共和內閣制，意圖削弱總統的行政權限，再加上世所罕見的雙四分之三高修憲門檻，藉以牢牢箝制國民黨。

各黨各派機關算盡的結果，就是舉全中國政壇之力，制定出一套內部充滿各種矛盾，總統權限被嚴重弱化，又僵化無法變通以致無法因應時代變故、戰火蔓延的嚴峻挑戰之憲政體制。嚴重削弱總統權限的憲政體制，一經制定，馬上因為無法因應時局變化而被凍結，為戒嚴體制所取代，總統反而藉著戒嚴體制無限擴張權力。

對台灣人民來說，不幸的是因為國民黨在國共內戰中挫敗，將這部憲法帶到台灣「行憲」，結果台灣人就在送走大日本帝國憲法（明治憲法）後，被迫接受這部僵化、矛盾而窒礙難行，被凍結而為戒嚴體制所取代的憲法。所以任何聽過、讀過李鴻禧教授批判戒嚴體制、中華民國憲法的演說、文章的人可能也都清楚，李教授分析、歸納台灣憲政數十年來的問題，其根基往往在於這部憲法的先天不良，後天失調。

基於這樣的教訓，李教授以他專業的判斷，長年來諄諄告誡國人：要實行民主憲政，首先就將民主先進國的憲政體制模式，儘量不要更動，原樣移植到台灣。千萬不要像孫文一樣，喜歡「發明創造」、「順應國情」，動輒亂改他國實施多年的配套體制，罔顧民主先進國家設計、發展出該憲政體制背後的歷史與思考。同時，李教授也常批判台灣歷來若干憲政的主張，也犯了和孫文一樣的毛病，不懂也不認識真正的憲政體制理論、背景就能侃侃而談，大發議論，進而隨意「發明」，亂改亂用。以至於台灣的憲政運作，幾十年來踉踉蹌蹌，曲折顛撲。

李教授這番花費數十年專業研究心血得到的心得如暮鼓晨鐘不斷告誡國人。然而，台灣人真正從李教授長年來的諄諄告誡中學到什麼了嗎？卻也未必。證明就是每當台灣看來有任何憲政改革的時機出現時，這種不知憲政體制類型分類基礎，也根本不懂憲政體制運作的實況或背後原理又愛「發明」的聲音，或者根本傳達錯誤訊息的意見，總是會從若干公共輿論之中倏忽冒出，還能成為一時之間若干政治勢力朗朗上口的修憲主張。

憲政體制改革中的錯誤看法

比如說，今年九月底執政黨召開全國黨代表大會時，兼任黨主席的蔡英文總統拋出憲改議題。雖然蔡主席關於憲改議題的主要著眼點，在於兩年前朝野已有高度共識的「十八歲公民權」、「票票不等值」、「人權條款」等，然而，蔡主席一拋出憲改議題，台灣若干學界政界人士旋即提出各種對於憲政體制改革的意見。

比如說，有政治人物根本不顧台灣已經總統直選還選舉過六次的事實，主張推行內閣制。又比如說，有論者先是在二十年前主張台灣應該學法國的半總統制，等到發現法國半總統制不是他們所想的那樣，改口說不要學法國，要學芬蘭奧地利葡萄牙。據這些論者說，半總統制必須要拿掉直選產生的總統大多數權力，讓他虛權以待，權力集中在沒有直接民意基礎的行政院長，這才是合理、民主的半總統制，因為西歐大多數半總統制國家也這樣做。

除此之外，更有學界的聲音說，直選總統就直選總統，但法國的憲政體制其實就是換軌制，難以學習。既然台灣的憲法規定行政院向立法院負責，所以權力還是要集中在行政院長身上，這才合理。甚至有人說台灣的「超級大總統」有權無責，根本不民主，必須要在總統直選的基礎上恢復閣揆同意權，把人民選舉總統組織內閣的權力，交給國會議員代替人民行使，這才是真民主。

看到這些與半總統制實況出入甚大的意見時，我們可以發現李鴻禧教授長年來批判的問題再次出現：台灣人不分朝野藍綠，不分學界政界，一向把憲法、憲政體制想得太簡單。不虛心學習憲政體論，對要仿效的憲政體制做深入的研究與認識就隨意設想隨意發明，結果又是亂拼亂湊，在不良的基礎上隨意施工裝潢，最後還是蓋出一個不適用又結構不良的工程。想到每次台灣看似有憲改機會時，總有體現李教授這項批判的例子出現，真是令人莞爾喟嘆。

我們都知道，在一九九七年的憲政改革中，朝野合作引進法國半總統制 註更多最早在學術文章中提出半總統制（régime semi-présidentiel）一詞的，是法國巴黎第一大學憲法學教授、政治學教授杜偉傑（Maurice Duverger）在一九七〇年代提出。這個名詞所指稱的憲政體制類型，是在內閣制中，行政院長直接率領的內閣對國會（的某一院）負責的基礎上，加上一個由全民直選產生，賦有若干憲法上重要權力的總統。台灣報章雜誌多以「雙首長制」（régime bicéphale，régime dualiste）稱之。（régime semi-présidentiel，或稱為「雙首長制」，régime bicéphale，régime dualiste）憲政體制的若干重要機制，將原本難以歸類的五權憲法憲政體制，一變成為粗具規模尚有疏漏的半總統制憲政體制，至今剛好二十年。當年引進這套憲政體制若干機制之時，台灣尚無任何人遠赴法國系統性研究這套憲政體制。因為欠缺第一手研究，二十年來，大多數流通於台灣的評論，對這套體制的認識，往往來自於英美報章或專業期刊文章。不幸的是，很多英美文章對於法國甚至其他國家的半總統制憲政運作的原理原則或實況，也有若干出入、錯誤。

在這樣的狀況下我們可以發現，從九七年引進法國體制以來，連當年大力鼓吹法國體制的人，對法國和很多半總統制國家的體制運作實況，完全認識錯誤。二十年來在許多對於憲政運作的批判中往往可以看出，這些批判往往來自於錯誤的認識，問錯問題也罵錯問題點，張飛打岳飛，打得滿天飛，形成一種另類憲政亂象。

對半總統制的錯誤看法（一）：半總統制就是換軌制 憲政體制跟變形金剛一樣 一下子總統制一下子變內閣制

現今世界上的民主憲政體制主要分為三種：內閣制、總統制、半總統制（雙首長制）。由於數十年來台灣留學英國、德國、日本等內閣制國家或者美國這個總統制國家的法政學者佔學術界的絕大多數，因此對內閣制與總統制的認識，還不至於出現太大問題。

然而，對於半總統制這個一九五八年在法國初次制定並成功實施，後來為許多民主國家仿效，到今天為止成為世上「佔有率」最高的憲政體制，因為欠缺真正到法國做系統性研究的學者，還是有很多有意無意間造成的誤解或錯誤訊息，盈目充耳。

台灣的公共輿論普遍對半總統制有什麼基本的錯誤見解？茲舉數例以供參考：比如說，台灣很多人認為，半總統制，特別是法國的半總統制就是「換軌制」，當總統所屬黨派在國會屬於少數，憲政體制就是內閣制，權力掌握在國會選出的行政院長手中；而總統所屬黨派在國會佔多數時，憲政體制變成總統制，權力掌握在總統手中。直到現今，甚至還有人以訛傳訛說法國一九八六年建立了共治的「憲政慣例」，也就是換軌的機制。

事實上，半總統制就是半總統制，既非總統制，也不再是內閣制。而法國憲法上任命行政院長組織內閣的權限本來就在總統手中，就算是總統所屬黨派在國會沒有任何席位也是如此。證明就是一九八八年密特朗總統（François Mitterrand）在國會改選後長達五年間，沒有任何黨派佔有多數的形況下，任命一個幾乎全部閣員由他自己的社會黨員組合而成的內閣。另一個證據就是：今年五月馬克宏總統（Emanuel Macron）總統勝選後，即使他自己所創的黨「共和國前進！」（La République en Marche !，LREM或REM）在國會中的席次幾乎等於零，他依然根據他自己的想法，兩度組織無黨籍人士佔近半的內閣。

事實上不管是哪種憲政體制，憲法上，規範就是規範，憲政體制就是一套規範的組合，不是變形金剛，不會說今日適用某套規範，明日原先適用的規範放到一旁不適用，改適用其他規範，因此今日總統制，明日內閣制，今年總統制，明年內閣制。半總統制就是半總統制，不管共治不共治，總統都有憲政上權力去指揮國家大政方針，任命行政院長組織內閣 註更多在美國、英國、日本或台灣等，「內閣」（cabinet）一詞指稱的，是隨著選舉上任或最高層的憲政機關的考量，經由政治任命決定去留，不具常任文官資格保障的高層執政團隊之總稱。在法國憲法學或政治學上，「內閣」一詞指稱的並非這樣的高階執政團隊。在法國，「內閣」一詞指稱的是為了貫徹選民決定而上任的執政團隊所要執行的施政方向，從屬於國家元首、政府首長或各部會首長、局處首長之編制龐大的直屬辦公室，成員全數政治任命，不具有常任文官身份保障，協助因政治任命而上台的各個首長，貫徹由人民選票確認的執政方向、施政方向。在法國，世界各國所稱之「內閣」，直接稱之為「政府」（gouvernement）。本文之「內閣」，與台灣、美國、英國等各國通用的定義一般，指稱的是法國憲法學宇政學上所稱之「政府」。。

對半總統制的錯誤看法（二）：總統直選但沒有實權才是真民主

再比如說，台灣還有一個對於半總統制的錯誤看法：除了法國，其他大多數歐洲半總統制國家都將行政大權交給行政院長，雖然直選總統但總統甘於無權，這才是真民主。更有一種「次類型」的嚴重錯誤看法：大多數但總統制國家總統雖然有行政院長提名權，但決定行政院長人選的是國會，因此，台灣要恢復閣揆同意權。

事實上，世界上大多數的半總統制國家，行政大權幾乎都在總統手中，歐洲幾個總統無實權的國家反而是例外。歐洲半總統制國家中，直選總統但無實權的國家，幾乎都有強烈的內閣制傳統。這些國家選舉總統，是為了讓直選總統取代已經退位的王室，這些王室在實行內閣制時代，雖然在位但已經演變到沒有憲政實權。退位後，人民不習慣讓內閣制時期掌握實權的行政院長同時兼任國家元首，因此舉全國之力來選舉一個儀式性的國家元首。

走筆至此不禁想問，台灣有過任何虛權元首內閣制的歷史經驗嗎？沒有人家這種歷史經驗就鼓吹要貿然引進，究竟是為了什麼政治目的？主張總統直選但是要學這些前內閣制國家的人說，我們不要學法國了，我們來學葡萄牙、芬蘭、奧地利。問題是，我們不只對葡萄牙、芬蘭、奧地利的憲政史不一定熟悉，以葡萄牙、芬蘭而言，到底台灣今天有多少人能夠用葡萄牙文、芬蘭文去閱讀人家的法律文件、政府文書甚或總統文告，瞭解這個國家在出現問題時是如何解決問題的？

貿然鼓吹要仿效一個對之完全不熟的國家還有什麼風險？會不會又變成二十年前一樣？當初跟國人說法國如何如何，結果二十年來發現根本是一場誤解，或是一場騙局？！也因為這樣的輕忽態度，當初說要學法國，現在改說要學葡萄牙、奧地利、芬蘭，不做深入研究隨手拿一些皮毛資料就要亂鼓吹，毛病還是一樣，到時候問題還是一樣。

除了這種認識不足就以其中幾個憲政面向看來像是鼓吹者要的，就要全國加以仿效的問題之外，話再說到底，要完善半總統制，不學成功創始並運作成功，為全世界仿效的法國，卻要台灣去學去學葡萄牙、芬蘭、奧地利這些仿效法國的國家，就像要學總統制的話，不學美國卻學菲律賓或巴拿馬，要學內閣制，不學英國，卻去學馬來西亞、突尼西亞、黎巴嫩一樣荒謬。我們不禁喟嘆，到底是什麼原因讓這些人如此捨本逐末呢？

對半總統制的錯誤看法（三）：總統雖然直選但行政院長還是要讓國會決定

另外有人提到，半總統制的總統不僅不該有實權，除了要將實權給行政院長之外，也不能決定行政院長人選與內閣組成，因此必須引進閣揆同意權。換個說法就是不能讓人民用手中的一票選出總統來決定行政院長與內閣，人民透過選總統來決定行政院長與內閣的權力，必須要讓渡給立法委員，唯有立法委員才能夠決定誰是國家的實權領袖！

我們都知道，關於民主憲政的各種理論很多部分相當複雜難懂，但是有幾個大原則卻很簡單：1.人民最大，人民的集體意願決定國家走向；2.人民的意願透過選票或公民投票表達；3.因此，選票、公投票就是權力來源；4.因此，佔有直接選票最多數的民選機關（官員），就該擁有最大幅度的權力。

然而，這些人不這麼想，他們認為，人民直選的總統不該有這麼大的權力去決定行政院長人選。能夠決定行政院長人選的，不是人民選出的總統，而要靠這些國會議員在國會中討價還價折衝調和。拿人民選出的總統不能有權，實權不只要給行政院長，總統連行政院長都不能決定，如果這不叫做違反根本的民主原則，什麼叫做違反根本的民主原則呢？！

因為上述簡單的民主原則，世界上半總統制國家，大多數根本取消掉國會的閣揆同意權，尊重總統基於背後代表的民意基礎而來的行政院長任命權與內閣組織權。一些名目上有國會的閣揆同意權國家如俄羅斯，國會的閣揆同意權僅止於名目上，因為以俄羅斯為例，總統在國會否決同一行政院長人選兩次之後，第三次就直接任命並且解散國會。

對半總統制的錯誤看法（四）：不顧台灣要面對強大敵人 還要學芬蘭人在敵人倒下後對總統權力縮減

除了前面提到的各項錯誤之外，鼓吹要學習若干歐洲國家如芬蘭的人還犯了什麼錯誤？芬蘭也是個半總統制國家，先不管台灣有幾個人能夠閱讀芬蘭的憲政文件，瞭解人家出現憲政爭議時是如何解決的這個基本問題之外，我們先來談談芬蘭的狀況。

芬蘭人在冷戰時期為了防範旁邊的蘇聯，憲法授與總統比法國總統還要大的權力。芬蘭總統幾乎是個合法選出的民主獨任代理人。後來冷戰結束蘇聯解體後，芬蘭的確修憲，將若干總統的大權轉移給行政院長。然而芬蘭總統到現在也還不是虛權國家元首，國家大權依舊有很大一部分掌握在總統手中！決不是那些說要學芬蘭的人說的，芬蘭總統已經毫無實權。

更何況，當初芬蘭為了對抗極權的蘇聯，憲法授與總統比台灣、法國總統都還要大很多的權力，後來將總統的若干權力移交給行政院長，是因為冷戰結束蘇聯解體。而台灣憲政體制雖然屬於半總統制，卻是殘缺的半總統制，台灣總統的權力比之芬蘭、法國總統，還差一大截。芬蘭削減總統大權，是因為冷戰結束，不需有一個全民選出，擁有強大權力可以即時迅速面對任何威脅的憲政機關。

反觀台灣，今天台灣面對的不是冷戰結束後瓦解的蘇聯，今天台灣面對的，是一個連國際媒體、政治觀察者都認為越趨極權越趨危險的中華人民共和國。芬蘭人在面對冷戰中強大的蘇聯，授與總統極大權力讓總統可以有充分餘力去面對威脅，筆者實在想不通，為何台灣這些人看到中華人民共和國越趨極權越趨危險，卻不與芬蘭人一樣，面對強大威脅，加強總統權限讓總統有權可以因應，反而急著要削減台灣總統其實本來就不多的權力呢？！

對半總統制的錯誤看法（五）：半總統制就是一種內閣制 所以總統不該有實權

除此之外，其他的錯誤看法還有很多，有的還存在於學院專業人士之間。比如有人說，半總統制也是一種內閣制，所以總統不該有實權。這種說法關於前提對了一半，關於結論則全部錯誤。

的確，法國老一輩嚴格遵守法國法學「二分法」方法論 註更多法國學院的訓練之中，傳統的「二分法」佔有很重要的地位。在二分法的要求下，對於所欲觀察、分析之對象，只能以一種標準予以二分，然後在已經二分的其中之一點再進一步二分，如此不斷繼續深入。依據傳統思考法，如果我們可以對事物予以三種以上的分類，那為何不能給予一百種、一千種分類？但如此一來，就失去分類而加以分析的意義，變成只是條列式的檢討。因此，傳統上法國的教科書不似其他各國，可以依照作者本人意志，從第一篇理論上無限分列到第一百篇，然後在篇之下也可以從第一章分列到第一百章。法國傳統的做法是：第一篇、第二篇，原則上沒有第三篇存在的空間。在第一篇、第二篇之下，原則上也只能有第一章、第二章。如此類推逐步細緻下去。那麼，什麼時候是例外呢？除非實在不能以二分法歸類時，比如說，當我們檢討刑法上規範，各種犯罪往往不只兩項的成立要件，又比如說分別檢討憲法本文上中央地方的四級政府制度，因為所欲檢討的對象不能予以二分而必須依照事實予以分別討論，這時才有例外可能性存在。 在這樣的學術規範下，一九七〇年代之前，法國憲法學界與政治學界普遍拒斥第三種憲政體制類型出現的可能。因此當杜偉傑提出「半總統制」的新類型概念，從方法論來說是對法國學術界的一場革命。而半總統制這個名詞，也在經過三十餘年的演變之後，成為法國通說採用的名詞，法國對於憲政體制的分類，三分法也取代二分法成為大多數學者採用的通說。 的學者，在一九七〇年代之前將今天通稱的半總統制雙首長制歸類為內閣制之一種。問題是，人家認為半總統制是一種內閣制的同時，可沒認為全民直選的總統不該有權力或根本沒有權力！

根據那些嚴格遵守二分法的學者見解，只要憲政體制中存有一個內閣向國會任何一個院負責的機制，就屬於內閣制。這些恪遵二分法的法國學者眼中，全世界的憲政體制只有兩種：內閣制與總統制，區分標準就是內閣是否需要向國會負責而無其他標準。因此，我們所謂的半總統制，當然在他們眼中就是內閣制。只是，人家不會因為不承認半總統制，就否認民選總統的權力正當性！

問題是，依據這種嚴格的二分法分類標準，在內閣制之中，又分國家元首無實權，如日本、英國、德國的「一元型內閣制」（parlementarisme moniste）與國家元首擁有實權如法國、芬蘭、俄羅斯、韓國的「二元型內閣制」（parlementarisme dualiste）。台灣一些認為半總統制屬於內閣制，因此總統不該有權的人，在將台灣憲政體制歸類為內閣制時，偷渡了「所有內閣制總統不該擁有實權」的概念，悄悄將「二元型內閣制」忽略刪除。學者都會犯下如此錯誤，更何況沒受過專業法學訓練的一般人士？！

對於半總統制錯誤看法的傳播 一場誤會或一場騙局？

今年，是台灣引進法國半總統制二十週年。二十年來，台灣各界在對於半總統制缺乏真正了解，公共輿論又充滿各種或者無心，或者有所政治目的的誤導看法，以致一路走來，踉踉蹌蹌。憲政體制的研究，是一種看似簡單其實深奧的專門學問。當年孫文與張君勱都在各自的基礎上「發明」了若干機制，寫進台灣現行的這部憲法，結果這部憲法本文所規範的權力結構，根本無法應付內亂，更別提要應付外患了，也因為不實用，加上執政者與統治集團為了溫存無節制的權力，迅速被凍結而為戒嚴體制取代。

解嚴後，九七年的憲改我們部分引進法國憲政體制，卻因為當年引進時缺乏對這套體制的系統性認識，以至於二十年來的憲政運作，時有齟齬，時有阻礙。現在，蔡英文總統以黨主席身份提出憲改議題，一時之間，各種對於憲政體制改革的聲音，朝野之間此起彼落不絕於耳。問題是，對於現行體制，這些人的批判都是事實嗎？這些人對於半總統制的認識，真的可靠嗎？會不會又像二十年前一樣，跟我們說要學法國，等到真的有人遠赴法國系統性學習後才發現，當初根本認識錯誤，或者是一場騙局？！

結語：修正憲政體制 台灣人真的認識清楚想清楚了嗎？

在張君勱主筆的中華民國憲法本文中，規定了舉世無雙的超高雙四三國會修憲門檻。後來在台灣修訂的增修條文又加上超高的公投門檻。這樣的限制，注定了憲政體制改革，必須要各黨各派放棄私心，冷靜討論，徹底認識所要移植對象的各種基本規範才有可能修改得好。要做到這點，首先在於清楚認識各種體制的各種機制。

比如說，要內閣制，就必需放棄總統直選，國會選制最好也不能讓小黨生存改為兩黨制而且票票等值不能差太多。比如說，要總統制的話，就必須廢除行政院、考試院由總統直接率領內閣各部會包括考試院的三個部會，國會必須放棄質詢權等行政向立法負責之機制之外，還要建立起一套隨時可以裁決行政立法紛爭的司法體系。比如說，如果現行的殘缺半總統制要予以完善，就必須給總統指揮行政院運作的施政平台，也要強化立法院的監督權力等等。總統讓渡給行政院長的權力越多時，越要減少國會黨派的數目。

但是，講了這麼多，提出這麼多台灣學界、輿論對現行半總統制的認識錯誤之後，如果我們要對憲政體制加以改革，最後的問題還是：台灣人真的對三種體制都認識清楚，討論清楚了嗎？！

※作者為法國巴黎第一大學公法學博士候選人