立法院近日針對公投法修正案進行朝野協商。目前通過初審的修正草案，除了降低為人詬病已久的投票「雙二一門檻」與廢除公投審議委員會的設置，另外還降低了提案（第一階段連署）跟成案門檻（第二階段連署）。公投法終於有大幅補正的機會是值得讚許的。然而除了前兩項修正項目已有相當深入論述外，針對提、成案門檻設定的討論卻顯不足，甚至基於一些誤解之上。

贊成降低提案與成案門檻的人認為，至今為止六次舉辦過的公民投票都是政黨所提出，而真正該主導公投的公民團體卻因缺乏高動員能量，而未能成功地提出公投。這樣的背景下，第二階段連署所需的高門檻（約94萬）似乎看起來是主要的障礙。雖然立意良善，這考量卻忽略了整體制度的運作背景。

公民團體在陳水扁時代的「靜默」有一大部分的原因是與當時的少數政府狀態有關。一方面，許多與民進黨立場相似的公民團體已被納入決策的管道中，而無需繞路使用公投。另一方面，與民進黨立場相異的公民團體，雖然在反軍購時曾有提出公投的想法，但卻並未認真執行。考量到當時的反對黨是國會多數，可以在國會內更有效地阻擋軍購案，這樣的結果並不令人意外。

馬英九政府時代，公民團體所提出的提案則是有兩次都在第二階段連署時失敗。這也讓許多人進一步地認為，第二階段的高門檻必須為此負責。然而不論是消基會等團體所提出的「反美牛公投」、以及島國前進所提出的「廢除公投法參與門檻的公投」提案，在第二階段所達成的連署數卻都低於他們在第一階段時所獲得的支持。

在這樣的情況下，至多我們可以說，公民團體的提案都是在第二階段的連署失敗，而非因為第二階段的門檻過高而失敗。失敗的原因，除了議題熱度在一定的時效後減退，也與執政黨是否在其間釋放出一些讓步的消息或舉措等有關，而非單純地取決於成案門檻的高低。

初審通過的修正草案將第二階段所需的連署數大舉降低到約28萬。而反美牛公投的例子顯示，若議題的熱度足夠，公民團體也能在短短三星期內就獲得21萬民眾的支持。除了未來我們可能會有頻繁的公投以外，我國制度的整體運作邏輯也一定會隨之改變，如同瑞士一樣。而這點在改革的過程中幾乎沒有受到重視。政府將必須更加頻繁的對反對勢力做出讓步，這或許有時是好的，但也可能讓整體政策更趨保守，畢竟反同性婚姻的勢力也已提出過相關的公投提案。而現在是時候該針對公投法改革作出更深入的討論了。

※作者為中興大學外文系兼任助理教授／專長歐洲公投研究