12月初，憤怒的中東年輕人群聚加薩走廊焚燒川普相片，原因是川普承認約路撒冷為以色列首都，不但激怒了中東國家，也讓不少歐洲國家感到憂心。同時，川普決定六個月內要將把美國大使館從特拉維夫移至耶路撒冷，儘管川普沒過多久即刪減了遷移使館的經費，但仍強調遷移的決心不變。巴勒斯坦表明完全無法接受川普此舉，以色列對於川普出招則拍手叫好。川普崛起於亂世，的確有其將商場殺戮應用在國際政治的過人之處，但過去數百年甚至千年都解決不了的以巴衝突，紐約時報建議在該議題上美國的立場就是「擱置」就好，將耶路撒冷定位一個「安全的聖地」才是中東之福。

「安全的聖地」才是中東之福

猶太人建國可以回溯自西元132年遭到滅族，羅馬大帝哈德里安(Hadrian)還下令永遠不准猶人人回國，從此猶太人流離失所1800百年。直到19世紀末的復國運動，當時大部分猶太人寄居中、東歐，並且受到當地人的歧視與排擠。1880年代，只有十餘萬猶太人居住在巴勒斯坦，並集中在耶路撒冷等幾個猶太人聚居的城市。1891年，在猶太復國主義領袖赫茨爾領導下，於瑞士舉行第一次猶太復國主義大會，將目標設定為在巴勒斯坦為猶太人建立一個民族國家，從此以色列人力圖在巴勒斯坦建國。1942年5月，在美國紐約舉行世界猶太人大會，在美國猶太人組織鼓吹下，再次確認猶太建國，並且決議武裝猶太勢力。

猶太人在建國過程當中，幾乎是與所有的阿拉伯世界反目成仇，打了4次的中東戰爭（1948、1956、1965、1970年），其中第2次中東戰爭把英、美、法、蘇聯都牽扯進來，第3次中東戰爭以色列甚至1打13 註更多埃及、利比亞、突尼斯、阿爾及利亞、蘇丹、摩洛哥、沙地阿拉伯、約旦、也門、敘利亞、黎巴嫩、伊拉克及科威特，向13國同時宣戰，當然這些戰爭後面都有美國與蘇聯的影子，美國挺以色列，蘇聯挺阿拉伯國家。1967年與1971年是兩個關鍵的分水嶺。第一、1967年聯合國的「兩國方案」(Two State Solution)，把東耶路撒冷劃給巴勒斯坦，給巴方喘息的空間。第二、1971年埃及與蘇聯交惡，埃及新總統沙達特開始親美，也配合美國要求與以色列達成和平協議。 註更多埃及離蘇親美：從納賽爾到沙達特。1970年，埃及總統納塞爾(Gamal Abdel Nasser)病逝，由沙達特(Anwar Sadat)繼任。沙達特甫上任，埃及與國際輿論並不看好沙達特並沒有收回失地的氣魄，然而大家都看走了眼，沙達特一開始積極的武攻以色列，同時與蘇聯談判，希望蘇聯援助武器，但後來因為雙方誠意不高，導致合作破局，埃及正式從納塞爾時代的親蘇，轉成沙達特時代的親美。自始美埃關係不斷發展，以色列問題上，沙達特順從美國意思，漸漸同意結束雙方的敵對狀態，改以談判解決問題，一方面要求以色列撤出1967年戰爭時所佔據的土地，另一方面承認巴勒斯坦阿拉伯人建立巴勒斯坦國的權利。在這兩項基礎上，埃及願意承認以色列，雙方簽訂和平條約。這兩點皆使以巴衝突和緩化。

為何耶路撒冷如此重要

因為在這個地方，所羅門王(Solomon)建立第一座猶太教堂、基督在此手腳被釘在十字架上處死、先知莫罕默德升上天堂。由此可見此地在猶太教、基督教與回教中的神聖性。自1967年起，以色列認為耶路撒冷是以色列首都，包括東耶路撒冷；巴勒斯坦人則主張東耶路撒冷是他們的首都，因此兩方堅稱主權衝突最烈的地方是在東耶路撒冷。而就在川普宣布耶路撒冷為以色列首都之後，巴勒斯坦解放組織成員Husam Zomlot宣稱，川普此舉對於兩國方案絕對是「死亡之吻」，因為耶路撒冷就是此決議的核心，但川普並沒有任何區分東耶路撒冷應該保留給巴勒斯坦的意思，也違反了1967年的聯合國決議。而且這裡的關鍵在於東耶路撒冷有三個宗教聖地：猶太教徒的西牆(the Western Wall)、基督教徒的維亞多勒羅沙(Via Dolorosa or the stations of the cross)與穆斯林的阿克薩清真寺(Al-Aqsa mosque)，但若依1967年的兩國方案，則歸巴勒斯坦所有，以色列人當然不願意接受此方案，但巴勒斯坦人則願意暫時接受。

幾十年來，美國認為耶路撒冷的問題必須要靠和平談判來解決，也有很多的外交作為希望能夠實踐兩國方案。1991年在西班牙馬德里的協議(Madrid Conference)，由西班牙主辦、美國與蘇聯協辦，參與國除了以巴兩國，還有約旦、黎巴嫩與敘利亞，1992年該會議在美國延續。會議的內容提到美國紓困與以色列的屯墾議題。1993年，奧斯洛協議(Oslo Accords)乃依照聯合國安理會第242與338號決議文，為了實踐巴勒斯坦人自主的權力而舉辦，當時重大的成就為以色列與巴勒斯坦承認彼此為政治實體，但當時還是有許多問題未能解決，最主要的還是邊界問題，而奧斯洛協議終究未能協助巴勒斯坦建國。

2000年由柯林頓總統召開的大衛營高峰會(David Camp Summit)，招待了以色列總理巴拉克(Ehud Barak)與巴勒斯坦自治政府主席阿拉法特(Yasser Arafat)，會中也談了領土問題與難民問題，最後仍莫衷一是，無法達成協議。2001年在西奈半島所舉辦的Taba談判(the Taba Negotiations)也是無疾而終。2002年，阿拉伯國家聯盟 (the Arab League) 提出阿拉伯中東和平倡議(the Arab Peace Initiative)與最近在2013-2014年的和平倡議。過去幾十年或有零星的外交收穫，但是基本上到了巴勒斯坦的國家地位與領土問題的關鍵點時，就無法達成共識，僵局一直存在。

過去幾任總統比較川普的作為

雖然川普決定將美國大使館移至耶路撒冷與美國過去的作為相左，但其實川普這樣的決定也非無中生有，第一、川普在大選時的確給過這樣的承諾，而且這樣的政見擺明了就是針對信奉常春藤教派的選民(evangelicals)與猶太裔的美國人做訴求。對於一個根本不在乎政治正確的總統來說，無視於巴勒斯坦在1970年代以前如何受到美國的壓迫，兌現這樣的承諾是再也自然不過的事情。

第二、從1995年開始，美國通過一條法律要求總統每6個月針對美國大使館座落於以色列何地進行確認？而過去幾任總統其實皆承諾要承認耶路撒冷為以色列首都，也都承諾過要將美國大使館從特拉耶夫(Tel Aviv)移至耶路撒冷。這也就是為什麼川普非常驕傲地宣稱他做到前幾任總統都說了卻不能兌現的事情。對於過去幾任美國總統來說，把美國大使館遷至耶路撒冷其實是一件非常危險的事，不管對美國外交官、以色列人或者巴勒斯坦人都一樣。歐巴馬總統在2008年6月贏得民主黨總統參選人的提名時，即明確的提到「耶路撒冷是以色列首都」與「任何與巴勒斯坦的協議都不能損及以色列作為一個猶太國家、並且享有清楚邊界的事實。」但沒過多久，歐巴馬收回這樣的說法，改口關於耶路撒冷是否為以色列首都這件事情，是需要交給民主黨來討論的。

2000年時小布希更清楚地提到要將美國大使館移至耶路撒冷，但他8年的任期內完全沒有後續的動作。1993年柯林頓總統也說支持這樣遷移大使館的原則，並且明確的說是遷往「西耶路撒冷」，但柯也坦承一直沒這樣做是因為不想喪失美國作為以巴問題一個中立仲裁者的角色。

事實上，今年初川普與各阿拉伯國家領袖會晤時，尤其是約旦國王阿卜杜拉二世(King Abdullah II)，決定以巴問題暫時不談。但到了今年5月24日，川普在以色列訪問了28小時，以色列總理納坦雅胡(Benjamin Netanyahu)強調美國與全世界親以的國家應該都將其大使館遷往約路撒冷，川普政策才突然轉變。另一方面，川普無視於巴勒斯坦抗議的原因是因為美國根本就不承認巴勒斯坦是個國家，兩國之間也無外交關係；但事實上，自1974年11月22日，聯合國大會3236號決議文，即通過承認巴勒斯坦人民民主自決、國家獨立與擁有巴勒斯坦的主權，全世界除了美國之外的絕大部份非洲、亞洲、南美洲與中東國家都承認巴勒斯坦的國家地位。

因此，如果我們看川普對於以巴的作為，與他對中國習近平、北韓金正恩、委內瑞拉總統馬杜洛都一樣，都有兩個特點：

第一、轉變快速，不管轉變是異於前幾任美國總統作為，或者異於自己曾說過的話，都是轉變快速，令各方行為者難以捉摸。

第二、一旦轉變了，是敵是友態度就很明確。換言之，川普的策略就是抹去美國在中東地區的戰略模糊，轉為戰略清晰。哪怕這樣的作為是讓巴勒斯坦領袖下不了台，也會激化哈瑪斯與激進側翼。但川普不怕衝突與混亂，因為這是他將牌局搗亂使以色列、巴勒斯坦與其他阿拉伯國家重新定義利弊與重新評估立場的慣用手法，從這手法中川普至少獲得三方面的利益：

第一、彰顯他與過去華府政客的不同，除了打破政治正確也說到做到，鞏固他非典型政治人物形象與該形象所能吸引到的鐵票。

第二、威攝潛在反對者並且墊高他們反擊的成本。過去美國總統不願把美國大使館遷至耶路撒冷，最怕的就是因此造成美國外交官的傷亡，而且巴勒斯坦的哈瑪斯也因為知道這樣，所以對於任何可能侵蝕到東耶路撒冷治權的動作都展現無比的憤怒。但川普不害怕這些憤怒，因為川普至少表現出來的是不害怕衝突，可能也包括不在乎可能造成的美國大使館人員傷亡，而這個訊息就能有效壓制哈瑪斯。其實這樣的手段，川普也拿來對付阿薩德政權與IS，並且成效都不錯。

第三、對川普來說，「敵人的朋友不見得可以是朋友」，川普上任以來尚無採取分化策略的紀錄，他喜歡涇渭分明，如果阿拉伯國家都在一塊兒選擇支持巴勒斯坦，那更可以方便川普妖魔化穆斯林世界與恐怖主義的連結，不夠細緻也缺乏層次感的反恐策略，反而才是降低川普打擊恐怖分子成本的最佳途徑。

巴勒斯坦與以色列的反應

至於巴勒斯坦的反應，自治組織主席阿巴斯(Mahmoud Abbas)原本相對鴿派，也願意配合美國承認「兩國方案」，並且克制哈瑪斯(Hamas)。今年5月阿巴斯還前往白宮與川普相談甚歡，當時哈瑪斯流亡領袖馬夏艾(Khaled Mashaal)在卡達首都杜哈召開記者會，宣布不再堅持1988年的原版憲章中，以武力「根除以色列」與建立伊斯蘭國家的立場，並首度表明接受巴勒斯坦按照一九六七年「六日戰爭」後聯合國劃定的疆界為基礎來建國：即約旦河西岸、加薩走廊和東耶路撒冷地區。儘管哈瑪斯當時的記者會並未獲得以色列右派總理納坦雅胡的正面回應，不過也算是一個小小的進步。到了今年6月，阿巴斯在紐約聯合國大會的周邊會議與川普會談再談一次，甚至說川普在以巴問題尚有機會協助締結世紀之約(The Deal of the Century)。

但是一如往常的川普喜歡變臉，快速攪亂一池春水。川普承認耶路撒冷為以色列首都的說法一出，巴勒斯坦認為美國已經失去公正仲裁的立場、美國無法實踐兩國方案、美國打臉過去自己的一貫政策。結果便宜了誰？便宜了拒絕該決議的好戰份子、意識形態者、攻擊約旦河西岸屯墾區居民的恐怖分子。巴勒斯坦境內如談判專家Saeb Erekat甚至認為乾脆毀棄兩國方案。此外，美國媒體對於這一次川普把耶路撒冷「判給」以色列，巴勒斯坦就想要毀棄兩國方案感到不解，因為過去從柯林頓、小布希到歐巴馬都有責備巴勒斯坦或者對於把武器賣給以色列來對付巴勒斯坦的紀錄 註更多柯林頓總統在200年的大衛營高峰會責備阿拉法特，柯林頓認為當時所有的問題都出在巴勒斯坦身上。小布希在2004年對以色列夏隆說你可以獲得你想要的任何屯墾區；歐巴馬則給以色列史上最大的軍購案。，但巴勒斯坦都未曾因此而憤怒到要毀棄兩國方案，那為什麼這次會生氣至此？可見東耶路撒冷對於巴勒斯坦的重要性，遠大過於例如美國賣武器給以色列來對付巴勒斯坦的重要性。

在以色列方面，右派總理納坦雅胡當然表示歡迎。以色列中間派與左派則認為多年來在戰略上的耐心的確也讓美國進一步支持的成效出現。過去，美國政府都會告訴以色列，如果以色列想要被外界尤其是美國認同，則必須割讓部分領土-尤其在耶路撒冷-給巴勒斯坦，但是這次的變化卻出乎以色列意外。甚至以號召中間選民與世俗化的以色列未來黨主席(Yesh Atid)亞伊爾·拉皮德(Yair Lapid)也表達歡迎。

威攝手段最怕的就是擦槍走火

川普在2018年期中選舉之後有可能淪為分立政府的跛腳總統，甚至將來遭遇到彈劾危機也絕非不可能的事，但他在國內政治上越是跛腳，就越有可能藉由在外交上、對外戰術上的大動作來吸引國內選民的注意力。川普的強硬外交手段、敵我分明與瞬間變臉令人難以抓摸的風格，到目前為止的確成功地威攝住中國、北韓與巴勒斯坦，但是各國對於川式風格也漸漸理出一套規律：那就是千萬不要盡信他在某個時間點上給的善意，與要認真看待川普變臉當下的那一個負面或者正面情緒可以轉化成何種程度的美國政策？

另一方面，美國經濟正在復甦當中，失業率下降，向全世界招商到美國中西部設廠的努力也開始有成效，美國現在不缺工作，反而是缺勞工。因此川普在外交上的單邊主義與在經濟上的保護主義展現出目前他做為地表上最有權力領袖的一個臉譜。同時川普打擊伊斯蘭國甚至也比歐巴馬來的有效率，原因在於他充分授權給當地的軍事指揮官，川普對於穆斯林世界的種種作為對於反恐是福還是禍？可以預見的是已經激化中東國家激進勢力與美國之間的對抗，但川普身為一個世界極化現象下產生的總統，從來就不模糊，正在用極化的軍事手段對付極化的恐怖行動。對於川普來說，也許把中道溫和的穆斯林推到對立面，是對付極端激進的穆斯林不得不然的手段，然而威攝手段最怕的就是擦槍走火，對北韓是這樣，對巴勒斯坦何嘗不是如此？更危險的是川普已經選擇開啟多條戰線，而歐洲先進國家漸漸都不願意與他站在一起的時候，這個時候整個世界局勢的「搖船者」，似乎就只剩美國自己。

※作者為東海大學政治系副教授