儘可能清楚描述內容的人權篇章,正是我國憲法所需要,而且迫切需要。(攝影:李昆翰)
不少人認為,中央政府的體制中,行政權與立法權的分工和制衡關係,例如總統制或內閣制的爭議,憲法應該加以釐清;關係國家主權獨立的火坑條款(憲法增修條文第11條),應該廢除。除此之外,憲法本文的基本權條款,也早已需要擴增和細緻化,甚至根本應該擴建成像南非憲法的人權清單那樣。
中華民國憲法實施至今滿70年,70年間人權價值結構已有大幅改變,15個人權清單和一個概括條款所組成的人權條款,早已不敷使用和過度超載。
基本權條款的不足與超載,是一體兩面。兩個很明顯的例子。憲法第15條保障工作權的規定,包含生存權和財產權。
釋字第462、510、514、584、623、634、637、649、659、682、689、702、711、724、738、749等號解釋,在其中塞入了職業選擇自由與執行自由。因為原來規定不足,必須靠解釋擴大適用,於是就可能超載。
明顯反映15個人權清單不足,而自己超載的是憲法第22條。該條規定「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」之所以規範「其他」基本權,為的是防免掛一漏萬。和前面列舉各種自由權、平等權的規定之間,具有具體(基本)規定和概括規定的補充關係。
前面各條所列舉的基本權,是制憲當時普世肯認的基本權,但人權總是不斷因應時代變遷而發展,或者是制憲當時沒想到,或者是制憲當時還不成熟,或者是制憲當時還沒有能力保障,這樣的基本權因為有憲法第22條的概括規定,而能在後世想到時、成熟時、有能力保障時納入憲法的懷抱。這是概括規定對具體(基本)規定的補充作用,藉以截堵可能的保障漏洞。
至今被大法官塞進去憲法第22條的的基本權,在釋字第242、362、399、468、535、552、554、569、576、580、585、587、602、603、626、643、656、664、689、699、712、716、748、749號等解釋中,除了人性尊嚴以外,還包括締結婚姻自由、維護家庭、姓名權、人格權(包括非法人團體)、名譽權、隱私權、契約自由、資訊自主權、一般行動自由、性自主權、身體權、收養子女自由等等。
「其他」的範圍無限大,未來如果有其他基本權案例出現,憲法第22條自然可以無限膨脹。這是基本權條款超載的面向。
雖然本來就是防「漏萬」的條款,但漏萬只是形容詞,一旦真的要防的漏已經成千上萬,表示不能只掛一,要掛的是成千上萬。前述大法官塞入憲法第22條的基本權,已經是基本權保障的普世共識,如果還有爭議,只是個案的涵攝問題,例如同性性傾向之人締結婚姻與組織家庭權,是否受憲法保障,但締結婚姻和組織家庭權是憲法應該保障的基本權,則毫無疑義。
除此之外,已經可以預見的環境權、少數族群的自治權,甚至不受迫遷的自由等,未來也都會有入憲的需求。如果不修改憲法,只能偏勞憲法第22條,一旦讓憲法第22條過勞,表示憲法上的人權清單嚴重不足。
之所以要勞煩憲法第22條,還不只是因為現行基本權條款數量不足,而是每個基本權條款內容太過簡化,不足以完整揭示當代的人權價值,當單一條文的解釋空間太狹隘,為了周全人權的維護,只好適用概括規定救急。
除了前述的工作權規定之外,第13條保障宗教自由的規定,也是內容太過簡化。需要保障的其實不只是宗教自由,也包括任何一種信仰自由,這當然也指涉思想自由。而宗教往往有自己的國度,也有自己的財產和規範。保障宗教自由的射程和界線,不是一句人民有信仰宗教之自由足以涵括。
這顯示人權條款的規定,已經到了必須用一段或幾段話而不只是一句話說明的狀態。再如第12條所保障的秘密通訊自由,如果從資訊自主的角度來看,一句秘密通訊自由,還不足以完備資訊自主權的保障。
至於第16條對訴訟權的保障,從大法官所做79個解釋當中,可以看到要保障的內涵已經多到訴訟權三個字非常不足以釋疑的程度。也因為如此,甚至對於被告聽審權是不是基本權,最高法院都會產生困惑;對於偵查不公開是要保障被告和犯罪嫌疑人而不是方便檢察官偵查犯罪,檢察系統竟然不知道;而大法官,也竟然敢於在釋字第737號解釋,荒唐地宣告偵查不公開的目的之一,是為了方便檢察官偵查犯罪。
在司法改革緊鑼密鼓的此時,對於保障訴訟權的理解與實踐,司法系統的搖擺和遲疑,彰顯重建憲法人權篇章的必要與急迫。
種族隔離政策,曾經讓南非成為人權的黑暗國度,引來聯合國的經濟制裁。轉型正義成功之後,南非憲法上的人權清單,則是舉世聞名。看著第一屆唐獎得主Albie Sachs帶著他起草而完成制憲的人權清單周遊列國,總是十分羨慕。他的人權清單,不是一句話,而是儘可能清楚描述內容的人權篇章,這樣的人權篇章,正是我國憲法所需要,而且迫切需要。
※作者為前大法官