新時代的邦交國政策

談邦交國？多麼令人感傷。

對台灣人來說，聽到邦交國，不是有關元首或官員出訪鞏固邦誼，就是邦交不穩，甚至「斷交」。前者一般人多半無感，甚至不解這一切所為何來：除了在邊緣性的場合讓「我國」以國家地位現身，元首得到應得的稱謂以外，維持邦交國的意義是什麼？後者則普遍被視為壞消息：外交部會嚴詞指責中國重金挖牆腳，把剛分手的友邦描繪為需索無度見錢眼開的負心者；總統會以平穩的言詞說台灣絕不屈從於打壓，政府會捍衛國家守護主權，請大家放心。被人忽略的，是駐紮第一線的外交人員、農技團與醫療團的同仁，那些真實付出，不計艱難，真心把當地國人民當夥伴的台灣力量。

多麼矛盾，台灣人不能說邦交國重要，又不敢說邦交國不重要。斷交時為了滅火，說這些都是小國，不是重要國家，對我們的意義只是邦交國數字而已，彷彿吃了誠實豆沙包。但不久前邦交亮紅燈時，才派官員密集出訪，投入大量資源試圖防止叛離。即使斷交了，很多人也不敢說邦交國不重要，「因為總要有人在國際上幫我們講話」。未說出口的，是一種深層的擔憂，好像沒有邦交國，數字歸零了，台灣就不再是國家，甚至免簽也會失效。

媒體也會不停的告訴你，中華民國邦交國「創新低」，「台灣」走不出國際，順道提醒「兩岸關係不好，外交會受影響」。更別提嗜血政客與不明究理的人，狂批當局不承認九二共識致嚐苦果，完全忘了真正的加害者是誰。

相反的，近幾次事件中，同溫層則出現相反的看法，認為「中華民國」與邦交國斷交，不影響台灣；最好中華民國邦交國都斷光光，讓台灣能夠建立自己的邦交關係。乍聽之下，這是瘋狂的想法，但其實真正在說的，是如何認定自己的問題。

台灣的眾友邦老早就不把台灣當作那與中國爭奪「中國代表權」的「中華民國」。(聯合國/湯森路透）

早就不是中國代表權之爭

每回斷交，總有人要問邦交國是跟「中華民國」斷交？還是跟「台灣」斷交？有這樣問題的還不少，但最有事的，其實是外交部：它習慣性的將與邦交國的外交關係追溯至1945年以前：因此，「中華民國」與巴拿馬之間的邦誼，「超過一世紀」；與多明尼加的外交關係則可追溯至1941年，有77年。

事實上，在1895至1945年，台灣是屬於日本的領土；1945年之後的領土地位，也不是毫無爭議。1945年以前發生於「中華民國」與其他國家之間的事，與台灣不必然有關係。外交部習慣如此認定，彷彿仍以代表中國的「中華民國」政府自居，也不考慮2018年所謂的「中華民國」，是否還是過去與這些國家建交的「中華民國」。

即使以台灣自己的政策，也早已放棄在國際上與中華人民共和國爭奪「中國代表權」的政策。唯有外交部頑固的堅持「中華民國自1912年以來就是主權國家」（在這點上中國國民黨已經不能計入，因為由其言行，當今它真正主張的是一個中國、反台獨、不反共、與促統至上，而不再是「堅持中華民國」的政黨）。

由於這些觀念上的謬誤，外交部5月1 日的英文聲明中，對於「我政府至感遺憾」此點，出現了 「The Republic of China (Taiwan) government is deeply upset by China's actions.」這樣的荒謬句子，直譯回來就是「中國政府對中國行為至感遺憾」。

但外交部不是唯一在荒謬中浮潛的；在台灣，還有太多人一碰到斷交，就根深蒂固的回到「中國代表權」的眼光，把台灣自動等同於中華民國政府，而把與台灣斷交等同於將所承認的中國政府，由台北移轉至北京。

這種看法由1980年代以前的眼光而言是正確的：由這樣的觀點邦交國問題的確是歷史的遺留。但這樣的看法沒有與時俱進：自從解嚴、終止動員戡亂、終止交戰狀態後，台灣方面漸進的走出中國代表權之爭，在民主化與台灣主體意識興起後，更逐漸在國際上主張自己有別於中國的主體性。只是因為官方礙於兩岸與國際制約，從未言明，在「維持現狀」的帽子下，甚至是有意無意被壓抑，或列為禁忌的。正因如此，我們需要看證據。

邦交國眼中的台灣

如果看證據，台灣的眾友邦老早就不把台灣當作那與中國爭奪「中國代表權」的「中華民國」。多明尼加早在2003年就加入台灣其他友邦，簽署提案要求聯合國考慮台灣人民在聯合國的代表權問題。2017年10月30日多明尼加國防部關於馮世寬來訪的新聞稿中，更是直接感謝「台灣共和國」（la República de Taiwán）致贈其悍馬、直昇機與機具。

巴拿馬與台灣同為WTO會員，彼此之間又有在WTO架構下的自由貿易協定，非常清楚其相對國就是在台澎金馬的「中華民國」。聖多美更是2007年台灣申請聯合國會員提案的簽署國之一。在國際法意義下，申請聯合國會員資格，是清楚的國格主張。不論聖多美、巴拿馬、或多明尼加，不會不知道這些實踐背後的意義。

如同巴拿馬的案例，多明尼加與中國的建交公報中，用詞是「相互承認並『建立』大使級的外交關係」；多明尼加接受中國的「一中原則」，並自即日起「斷絕與『台灣』的外交關係」。在2018年5月1日的斷交記者會中，多明尼加總統辦公室法律顧問感謝與台灣多年來的合作，並說改變外交政策是為了多明尼加的需求與未來展望，迫於歷史與社經現實下，不得已的決定，絲毫未提對代表中國政府的承認移轉。

這些證據加總起來，意思很明顯：邦交國老早就採取「台灣是台灣；中國是中國」的立場。對於邦交國來說，與台灣與中國同時維持官方外交關係，其實沒有任何阻礙─唯一的阻礙，是中國的「一中原則」，以「與台灣斷交」作為與中國建交的前提條件。那麼，是誰逼迫這些國家，作出不得已的決定？當然是中國。在此意義下，說中國在國際上強推其「一個中國」，並以消滅台灣國際地位為目標，是不友善的舉動，是非常客氣有禮的講法。

邦交國早就採取「台灣是台灣；中國是中國」的立場。(攝影：陳品佑）

背著中華民國前進的台灣

無怪，一碰上斷交，台灣人就再次被迫思考外交困境，再次面對自我認同與國際待遇的落差，被迫思考這個根基於台灣的實體，到底是誰。這樣的靈魂內省（soul-searching），必須一次面對過去的糾葛、當前的解方、與未來的想像。

由歷史的角度，台灣少有能決定自己命運的時刻，因此台灣人會特別珍惜民主化後的自我決定權，不是沒有原因的。二戰後的領土安排，中國主張台灣要回到其懷抱，英美等同盟國未加反對。國民黨政府到來之後，台灣成為「反共復國基地」，對外關係上獲得美國支持，鞏固了作為「自由中國」的立場；但在美中關係正常化的過程中，出於中國方面的堅持，有所謂「七二年體制」，與美國認知並不予挑戰的承諾，唯一的正當化論據只有「海峽兩邊的所有中國人皆主張世上只有一個中國且臺灣是中國的一部分」，直到柯林頓政府時期，才有所謂「台灣問題的解決必須得到台灣人民的同意」的說法。

在對外關係上，蔣介石「漢賊不兩立」的立場僵化到一個程度，在美國欲為台灣保留聯合國席次下，竟遭到兩岸中國政權的共同反對。在此時機之後，台灣成為國際孤兒，至今被排除於國際社會之外。內部即使經過民主化，台灣民主有時必須顧全區域與地緣政治，被認為是「麻煩製造者」，或被「維持現狀」政策所制約。「寧為玉碎，不為瓦全」，所犧牲的是台灣的國際地位與利益。

考量歷史淵源，台灣的邦交國問題如果與「七二年體制」、「一個中國」、全面否定台灣國際地位等連結起來，那的確是台灣人痛苦委曲的回憶，輕則麻痺無感，甚者只能將其放逐歷史灰燼，同時另謀出路。另外一件清楚的事，是此一情況與國共兩黨脫離不了關係，是國共兩黨囿於意識形態所施加的。吊詭的是，始作俑者不但沒有解決問題的認知或誠意，反而聯手打擊台灣的主體意識。

最近由於韓國與朝鮮表面上的和解，台灣內部親中勢力指責台灣當局未能接受「九二共識」，造成與中國關係急凍，無法進行對話。這樣的說法忽略了基本面的因素，即韓國與朝鮮皆是國際法上之國家，而中國則處處否定台灣的國家地位。

為什麼國際上能有「兩個韓國」，統一前能有「兩個德國」，而台灣與中國不能是個別獨立的國家？中國對此「兩國模式」的反對，毫無合理基礎。更何況，台灣的情形不完全能與韓國或德國情況比擬，適用「分裂國家」模式本身已是善意妥協：在冷戰狀態形成以前，韓國或德國長久以來被視為一個個體，而台灣在終戰之前，長達50年的時間屬於日本，更早之前僅西部納入中國？

若是套用中國版本的「一個中國」在韓國的身上，雙方應該各自主張自己是真正的韓國，否定對方的地位，隨時威脅以武力統一，並堅持對方臣服於己，不是嗎？如此，有韓朝破冰的可能嗎？「兩個韓國」、「兩個德國」的經驗，在人民同意下，有妨礙統一嗎？「中國一點都不可少」，理性基礎何在？

由此看來，中國藉強推「一個中國」，否定台灣國際地位，才是造成區域不穩定的亂源。在韓朝破冰、東北亞情勢緩解的此時，拔台灣的邦交國，只是更加突顯此點而已。

至於拿韓國的情形來攻擊台灣的人，是把加害者所造成的問題，歸咎在被害者的身上。還是說，大讚韓國的同時，這些人進行了心臟移植手術，表達他們其實不反對台灣以國家的姿態與中國平起平坐？正如他們忽然擁抱法治、信賴保護、大學自治一樣？

民主化後「中華民國」意義已不同

但「中華民國台灣化」的另一面，是「台灣中華民國化」。這點不為獨派人士所喜，但恐怕是他們終究要面對的。正如時至今日，不能再以「中國代表權之爭」、「移轉承認」的眼光看待斷交，同樣，在今天，也不能用50至80年代的眼光，看待「中華民國」。

在民主化之後，「中華民國」的意義已經改變了。這點尚未經過有系統的爬梳與研究，但生活在台灣的人應能感受得到。此一現象的來源分散且隱晦，有時是因為除了「中華民國」的符號以外，沒有其他的象徵足以取代既有的符碼，以表達共同體最大公約數的認同。

例如陳雲林來訪時，是抗議人士揮舞國旗，反遭馬政府當局沒收或驅離。國際運動賽事時，年輕人揮舞國旗替台灣選手加油，或肯定開閉幕場合外籍團隊揮舞中華民國國旗，藉此表達不能以國家身份出現的不滿。有時是基於選舉考量，例如民進黨調整台獨黨綱，強調台灣已經是主權獨立的國家，不必再宣佈獨立，只是名字叫做中華民國。

今天已不能用50至80年代的眼光，看待「中華民國」。（攝影：李隆揆）

但最可能的解釋，是在民主化後，人民經由主權之踐行，脫離威權體制，真實擁有了自己的國家，進而對其產生認同，即使它還帶有威權的符碼，且因國際制約而無法改變。也就是說，儘管就歷史而言，「中華民國體制」是由中國政權所帶來並施加於台灣；儘管其命運多舛，並不妨礙在去威權統治之後，台灣人民以正主之姿態，出面擁有自己的國家。其間的關鍵，在民主體制之建立與踐行。

因此，儘管表面上舊體制的框架仍在，不妨礙正主在框架內滋養生長，終至擁有這個國家。當然，這條路還沒走完，因為內部自決尚未引致外部的自決與承認。

從這樣的觀點，轉型正義的推動，其實具有里程碑性的意義。它表示台灣不僅民主化了，也準備認真面對過去。面對的方式不是清算鬥爭，而是梳理自己的由來。在國格意義上，也展現擁抱台灣歷史上各階段政權與族群的心胸。由此觀點，中國國民黨其實應該大力擁抱台灣的轉型正義，因為它承認國民黨的統治是當前國家歷史的一部分，而不是藉口拉進日治時期，自比已經離去的日本政權。

就此，傳統上認為阻礙台灣成為法理上國家的理由，其實都不能成立：國家名稱帶有「中國」，的確造成識別上的困擾，但若突破承認的關卡，並非不能解決。憲法源自中國，且領土範圍未經修改，也不是不能透過「國民憲法」理論或經由憲法解釋加以釐清解決。

至於國際法學者認為，一個實體必須先主張國家地位，始能邀請國際承認，而台灣從未明確主張自己是有別於中國的國家，即使具備所有國家構成的事實要件，仍無法構成法理上國家。由本文的分析，此一反對論據屬於過去「海峽兩邊中國人皆主張只有一個中國」的時代。台灣當前所需要的，是清楚的對外表達自己的國家論述。當然，這需要頭腦清晰的主政者、知識界、與公民。

否定中華民國打敗一中原則

依照本文的分析，應該進行靈魂內省的不只是台灣，而是同等適用於中國。首先，如前所述，從今日觀點，「七二年體制」與「一個中國」，已經如同僵屍般的不合時宜：中國不能一面粉飾自己是擁抱自由貿易，和平崛起的大國，另方面對內密不透風控制自己人民，對外欺壓台灣，對鄰國輸出霸道與威嚇。如此無法取信於國際。近日國際對其防堵，可說是長期積壓下的產物，始作俑者是中國自己。

其次，無論就「中華民國台灣化」（台灣人民為了「堅持中華民國」付出不被承認的代價）或「台灣中華民國化」（台灣人民已擁有中華民國）的觀點，中國最不應該做的，是打壓中華民國。把中華民國當成「台獨」，如同近日中媒的冷嘲熱諷，更是拿石頭砸自己的腳。

中國學者經常自詡非常了解台灣，但顯然沒有看到本文所提的歷史糾葛與民主肌理，只知其一，不知其二。誰能怪他們呢？缺乏民主經驗的，眼中只有統治暴力與物質實力，無力與民主體制對話，更不用提與台灣人民對話。

台灣已走進新時代，雖然跌跌撞撞，路邊還站著不少抱手圍觀，喝倒采吐口水的小屁孩，終究是在路上。希望看完這篇的人，對台灣成為法理上完整國家有信心，堅信台灣與中國「兩國模式」不但不是帶來地動山搖的洪水猛獸，反而是區域與國際和平的最佳出路，而且有智慧分辨，在這條路上，什麼是關鍵，什麼是次要問題。果如此，不難擘劃出新時代的邦交國政策。