在北京政府的干擾下，國際民航組織（ICAO）確定未發邀請函給台灣。對此，蔡英文以罕見的重話表示，飛航安全不該被任何政治力影響而被剝奪，她要嚴正抗議遺憾的立場。這是蔡英文在就任以後首次針對兩岸事務的強硬表態，以此重話作為消解台灣民氣的政治操作可也，但若將ICAO事件視為現階段兩岸關係反轉的訊息，那就是誤判了。

ICAO與WHA（世界衛生大會）同為聯合國下的專門機構，今年年中，台灣在最後一刻收到WHA的邀請函，這回則從頭到尾被拒於ICAO門外，有人解釋這是因為中國對蔡政府不滿更深，所以升高對台灣壓力所致。不過，兩者主權性格不同，難以完全比擬；WHO憲章以及WHA議事規則中均未明確規範成為觀察員必須是國家；但ICAO的主權性格卻相對強烈，其議事規則規定，大會的觀察員只有非締約「國」和國際組織。專研航空法的清大教授黃居正就不贊成以ICAO作為台灣參與國際社會的首要目標，他認為，若台灣要參與，一定要有「政治交換」，例如接受某些政治前提，而這可能會傷害台灣的政治選擇權。

三年前，台灣收到ICAO的邀請函，被執政的馬政府援引為重要的兩岸外交成就，但當時即有不少學者提出警告，兩岸之間的政治交換可能傷害中華民國的政治主權。在歐美等大國紛紛支持台灣「有意義參與國際組織」，甚而支持台灣為ICAO觀察員時，馬政府卻循兩岸溝通模式成為大會的「貴賓」，此將使國際自此會認為不再與台灣有討論的必要，只能與北京才能談台灣議題。

而根據事後揭露的資料顯示，台灣三年前受邀成為ICAO參與貴賓，的確是在「九二共識，一中架構」下的個案安排；當政治前提不再，邀請不再，台灣自然沒有任何路徑再參與ICAO；所以當時的馬政府對於能夠成為「特邀貴賓」沾沾自喜，國民黨立委現今抨擊蔡政府反而限縮台灣國際參與空間。但反過來想，在三年前歐美等大國都支持台灣成為ICAO觀察員之際，如果台灣不是循「兩岸模式」，而是直接申請以觀察員方式進入ICAO呢？台灣固然無法立即參與ICAO，但中國的反對難道不會更顯蒼白無力而承受更大的國際壓力？

在這脈絡下，蔡英文選擇繼續以「馬英九（特邀貴賓）模式」參與ICAO，其實是持續對北京政府釋放善意，也勢必承受不少綠營內部批判。但對中國而言，蔡英文政府迄今未承認九二共識、一中架構，習近平若在ICAO放行蔡政府，同樣必須承受內部壓力。習近平最後未放行台灣參與ICAO，但國台辦聲明卻提醒「台灣方面獲悉有關國際航空安全的數據和資料的渠道是暢通的」，顯然老共仍在意台灣的民心反應，希望不要在參與ICAO事件上橫生枝節。同樣地，蔡英文第一次重話抗議台灣遭受不公平對待，意在管控獨派的反彈，身為中華民國總統若仍對此事噤聲，勢必限縮她未來迴旋兩岸議題的彈性空間。

台灣參與ICAO是按照政治時程必須在此刻面對的問題，從蔡政府的選擇參與方式以及相對謹慎的回應，顯示他們無意橫生事端；從北京政府的制式說法以及選擇與台灣人民溝通的方式，顯示他們沒打算擴大打擊。ICAO只是兩岸互動的逗點，而不是決戰點，蔡英文要穩住，別讓對抗的聲音無限上綱。

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