日前蔡英文總統主持海軍司令部「新海軍啟航」紀念碑揭牌儀式，在演說中期勉海軍要「不怕苦、不畏難」，在潛艦國造計畫的領航下，建立新一代海軍，並達成國艦國造、全面自主的目標。而剛好也是在今年四月，隸屬於行政院的「海洋委員會」正式成立，將統整過去分散於政府各單位的海洋事務，海委會除了本身的各單位處室外，還下轄海巡署、新成立的海洋保護署，與尚在籌備中的國家海洋研究院。

政府之所以會成立海委會，主要是要回應社會長期以來的批評，認為台灣是一個四面環海的島嶼國家，卻一直漠視對海洋的發展與保護，並期望藉此將台灣重新定位為一個海洋國家。政府能踏出這一步，非常值得鼓勵，但或許台灣社會必需要思考的是，這個世界上沒有不大力投資海軍的海洋國家，當台灣想要轉型成一個海洋國家時，對於海軍的未來發展政策為何？

回顧中華民國海軍的發展，其實是一段血淚史。清朝末年努力發展的新式海軍不止在甲午戰爭中慘敗，導致台灣被割讓，更在後來中華民國建立之初，各地軍閥割據時，參與內戰而分崩離析。直到中原大戰結束，戰勝的南京中央政府，暫時有效統治中國的多數地區後，才開始整頓原本效忠於各地軍閥的水面艦艇，企圖發展海軍。

二戰退役美軍艦艇服役到90年代末期

可惜四、五年後，中日戰爭立即爆發，強大的日本帝國海軍艦隊快速摧毀孱弱的中華民國海軍，南京中央政府被迫撤退到內陸的重慶，海軍可謂是全部損失殆盡。直到二戰結束後，中華民國才又以戰勝國的身份，分配到日本帝國海軍的艦艇以充當賠償，再加上敗退到台灣後，美國在協防時所撥交支援的退役美軍艦艇，才又初步建立起海軍的水面艦隊。而這些艦艇中，竟然還有不少一路服役到1990年代末期，台灣全面換裝新一代飛彈巡防艦為止。

俗稱「老陽」的陽字級驅逐艦，就見證了這一段漠視海軍發展的歷史。陽字級驅逐艦除了前期的幾艘，是接收自日本帝國海軍的艦艇外，多半是二戰中後期美軍所興建的驅逐艦，在退役後移交給台灣使用。這批艦艇在台灣又服役了三、四十年之久，雖然在艦上的武器系統過時後，曾經進行「武進計畫」為其加裝新型作戰系統與飛彈，但老舊的艦體與動力系統仍然讓戰力大打折扣。台灣在面臨強大的外敵威脅下，卻沒有積極發展海軍，反而長期使用這批老舊驅逐艦，關鍵原因有很多：如國家財政困窘、因計畫反攻中國而維持大批陸軍部隊、美國不願意出售新型艦艇給台灣、當時中國海軍的能力也只能在沿海一帶活動、繼承大陸型國家的傳統思維而忽視海權的重要性等等。但無論如何都沒有辦法否認，台灣一直以來都沒有將發展海軍列為國家的重要方向。

海軍中科院意見相左的背後

要遲至1990年代初期，改良自美國派里級巡防艦的成功級下水服役，台灣海軍才首次獲得可以與他國相比的新一代水面艦艇。但接下來購自法國，台灣稱之為康定級的六艘拉法葉級巡防艦，其實是一個政治性很強，而且是由陸軍將領所主導的決定，不止排擠了當時海軍建構二級艦的計畫，其後續弊病叢生的各種問題至今仍未妥善解決。而接續於成功級之後，想要以成功級的艦體為基礎，自行研發興建「田單級小神盾艦」的計畫，則在最後因經費無著而胎死腹中。在轉眼二十幾年後，海軍終於在政府的支持下，又獲得籌建新型水面艦艇的機會，但據媒體報導，卻發生中科院所研發的相位陣列雷達系統太過龐大，無法完整配備在目前所規劃的艦體上。中科院堅持要配備全套系統才能發揮完整戰力，而海軍則堅持不願採用更大噸位的艦體設計，而陷入僵局。

海軍堅持的理由，應該是這批新型的水面艦艇，未來的主要用途是要取代成功級與康定級巡防艦，因此希望兩者的噸位相差不要太遠，好承接目前的人員編制與操作經驗。同時如果選擇更大噸位的艦體，則必需要重新設計，興建數量也可能會因此而被迫減少，不符合海軍未來的作戰規劃。雖然說海軍的想法其實也不能算沒有道理，畢竟在國防資源有限下，海軍為了要因應中國越來越成熟的海上作戰能力，已轉而發展陸基反艦飛彈與沱江級巡邏艦，甚至是微型突襲艇，以緊縮防衛圈的方式，來加強反制中國海軍奪取台灣附近海域控制權的企圖。在這個大方向下，若選擇興建更大噸位的水面艦艇，將與這個既定的戰略規劃相左，而且在造艦經費可能不夠充裕的現實下，若因此真的無法達成全面替換成功級與康定級巡防艦的目標，對海軍未來的作戰能力反而影響更大。

沱江級巡邏艦。（攝影：朱銘）

政府對海軍發展沒有方向

只是這其實反映出了一件重要的事，那就是台灣雖然口口聲聲說，台灣是一個四面環海的海島，所以應該發展成為一個海洋國家，並在行政院底下設置了新的海委會，卻根本無視於一個海洋國家勢必要有強大的海軍為後盾。同時長期遭到漠視的海軍，也沒有雄心壯志建構大型的海軍艦隊，使台灣海軍的發展一直停留在如何防禦海岸線的層次上，根本談不上什麼海洋戰略。當然，這並不是要苛責台灣海軍，畢竟這是整個國家發展方向的問題，只是海軍多年來朝思暮想，不斷爭取要興建小神盾艦，卻在這二十幾年間，從未好好規劃過所要採用的作戰系統與艦體構型，最後落入進退不得的窘境。更不用說命運多舛的潛艦發展史，與不斷在空軍與海軍之間，被踢來踢去的反潛機隊，在在都顯示出過去政府對於海軍的發展沒有方向，海軍自己又故步自封的問題。

台灣長期將海軍定位為協助台灣本島防禦的近岸水面武力，是這整個問題的首要關鍵，就因為認定作戰環境在台灣附近海域，又因台灣海峽深度太淺，並不適合潛艦活動，所以水下戰力的建構不是當務之急。既然在中國的圍堵打壓下，也不易取得潛艦，台灣朝野就一直沒有辦法下定決心去尋求突破。而海軍航空隊更被定位為支援水面作戰艦艇的角色，海軍一來完全沒有培養自己海軍飛行員的長遠計畫，二來其發展順序也一直被排在水面艦艇之後，這才讓老邁的S-2T反潛機服役這麼多年，直到P-3C反潛機成軍以後，才逐步退役。但是水面艦艇、水下潛艦、空中作戰能力，一直都是現代化海軍所應具備的三大關鍵能力，目前台灣海軍在水面艦艇的戰力上，算是差強人意，在水下潛艦與空中作戰能力上，則只有很薄弱的基礎，還有非常大的進步空間。

海軍提升台灣的戰略價值

海軍有海軍的特性，雖然不像空軍擁有可以跨越各種地理限制，快速打擊敵人的優點，也沒有陸軍可以堅守陣地，或突破敵人防線，佔領目標，徹底結束戰爭的能力。但海軍卻能長時間出海作戰，打擊遠方的敵軍目標、全天候巡弋海面執行封鎖或護航任務，這些都是目前還無法被其他軍種取代的特點。台灣的弱點在於國土面積狹小，缺乏戰略縱深，全島各處都處於敵方的打擊範圍中，不易進行戰力保存，而優勢是與中國隔著上百公里寬的台灣海峽，渡海作戰風險極高。而海軍就擁在情勢緊張時，長時間出海疏散部署，進行戰力保存的優點，同時今日水面艦艇上的區域防空系統，射程都動輒數十公里以上，也可以機動補位，建立台灣的防禦縱深，更重要的是台灣未來若能成功建立水下潛艦部隊，還能封鎖敵方的重要港口與航線，騷擾敵方的能源供應與商業命脈。

因此海軍對於台灣其實有很高的戰略價值，中國過去千方百計阻撓台灣獲得潛艦的原因也在此。台灣並不是在陸地上的重要交通據點，而是位於海洋上的關鍵戰略島嶼，這代表台灣的海上作戰能力越強，台灣能發揮的戰略影響力越大。反過來說，台灣的海上作戰能力越孱弱，越無法自保，反而會因戰略位置重要而招來更多的危險。陸軍可以防禦本島的安全，有其嚇阻上的價值，空軍在今日世界不可或缺，能捍衛領空，掩護海軍的活動，兩者在國防上都缺一不可。但建立一支擁有完整戰力，包含水面艦艇、水下潛艦、空中作戰能力，甚至是海軍陸戰隊快速投射能力的海軍，才能將台灣的影響力發揮到最大。台灣在尋求不對稱戰力來反制中國時，或許不應該只停留在戰術武器上的層次，而可以思考一下在國家發展的層面，何者才是台灣可以投資的不對稱戰略。

歷史上有很多中小型國家都是靠著關鍵的戰略位置與強大的海上艦隊，而成為一方之霸，如英國、西班牙、荷蘭、義大利等國都是如此，雖然這些國家今日都已不再是全球霸主，但仍維持著海洋貿易、造船能力、航運技術的領先地位，其海洋國家的觀念真正深入於文化與思維之中。即使今日已經從海權的時代進入空權的時代，但世界超強的美國，仍然耗費巨大國力，常年維持著十艘以上的航空母艦與龐大海上艦隊，就在於這個貿易全球化的時代裡，海上航線仍然是維持著整個世界經濟體系運轉的關鍵。台灣雖然不可能、也沒有那個企圖成為霸主，但是台灣的經濟、能源與原物料來源幾乎完全依賴海運，也是因為身處於第一島鏈的關鍵戰略位置，才能在今日繼續受到美國的支持與保護，但台灣長年以來竟然沒有選擇發展海軍來爭取更多的戰略籌碼，實在令人惋惜。

海洋政策不只是拯救海龜、禁用塑吸管

台灣設立位階如此高的海洋委員會，直屬於行政院底下，未來還要再設立國家海洋研究院，當然就是希望建立起台灣的海洋政策，但國家的海洋政策絕對不應該只是在拯救海龜、禁用塑膠吸管這樣的環保層次，或是漁業資源保護、海底能源探勘的工作。一個缺乏海洋防禦計畫與海軍未來建設的海洋政策，就像少了一個輪子的車子一樣。今日政府大力推動潛艦國造與國艦國造計畫，希望建立國防的自主性，其實就是一個很好的契機，除了藉此厚植台灣的造艦能力外，政府也應該進一步加強培養海洋人材、發展航海技術、船舶機械、海事通訊裝備、船隻保養維修、海上保全系統等，以求真正從產業面與科技面上建立海洋產業，並讓建設海軍成為台灣海洋發展的火車頭。這才是一個國家應該有的海洋戰略，也才是未來可以留給下一代的真正資產。

回首過去的半個多世紀，台灣一直自認為是大陸型國家的一部份，不止海軍船艦老舊，缺乏水下戰力，更不重視對海洋的經營與保護，即使民間充滿活力，不斷自己開拓遠洋漁業、商業航運、船舶建造等產業，但都是單打獨鬥，未讓台灣藉此升級產業，改變思維成為一個海洋國家。近來欣聞在蔡英文政府主政下，自製潛艦計畫終於取得突破性的進展，國艦國造計畫也已陸續展開，且下年度的國防預算還首度突破至GDP的2%以上，都顯示出今日政府重視國防發展、建設海軍的決心。國防部與海洋委員會，甚至是其下屬單位的海軍與海巡署，更不應該因循苟且、故步自封。海洋委員會是一個全新的單位，應該有全新的氣象，而海軍在經歷過去慘淡的半世紀發展後，也應該要把握這難得的機會，聯手為台灣打造一個全新的海洋發展戰略。

※作者為軍事研究者