環境影響評估制度在我國實施多年，原為基於環境保護之目的所設置之專業性評估工作，避免任意的進行開發行為而造成環境破壞和意料之外的污染。然而縱使立意良善，目前我國的環評制度卻因為開發否決權的存在和非專業人士過度干擾、以及無邊無際的審查內容等因素，造成環評程序極度冗長，使得開發行為飽受不確定性與時程風險的壓力，產業投資望之卻步，台灣經濟發展停滯，反令環評制度背負產業殺手罵名。

環境影響評估簡稱環評，是一項對工程項目等所可能造成的環境影響的評估制度，主要針對開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。

我國環境影響評估法中明確規定各種開發行為對環境有產生不良影響之虞者，應實施環境影響評估；環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序．用以監督開發行為之規劃、進行及完成後之使用等各階段，以此預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。

我國的環評制度師法美國，採用二階段環評制度；美國是全球最早實施環評制度的國家，在1970年通過「國家環境政策法案」後，兩年後又由聯邦政府設置環境品質委員會，做為負責進行環評制度的獨立機關，在實質程序上是由目的事業主管機關初步評估有重大影響及需要環評的個案，並且刊登公告界定範疇，再由開發單位準備環評說明書公開給民眾閱覽和意見陳述，最後也由目的事業主管機關進行決策；如果經環境品質委員會協調後仍有異議者，亦須由目的事業主管機關配合進行後續監督。

環評在確保環境因素被充份考慮

亦即是美國的環評制度主要目的在於將開發行為的環境資訊公開揭露，並且考處對環境的衝擊和提出合理替代方案，做為整體開發行為的參考，而非代替目的事業主管機關的角色來提出審查標準和允許開發與否的決定。

由上述內容可以看出，我國環評制度的首先問題在於標準不明確：誰來決定什麼樣的開發案必須要進行環評？在環評中應該要評估哪些方向？以及要用什麼樣的標準來評估這些問題？在美國的制度裡，負責開發案的目的事業主管機關必須要決定前述事項，原因在於提出開發案的目的事業主管機關理應最清楚該開發案件的性質和重要程度，同時對於開發案涉及的區域及工程方法也最為了解，至於環評機關則傾向拾遺補綴的角色，職在確保環境因素有被充份考慮在內。

反觀我國環評制度，審查內容舉凡生活、自然、社會環境，細部包括土石採擴、農林漁牧、交通、文教、醫療建設及核能儲存處理場所，更進一步還有土地使用規定、農地和原住民族用地、文化史蹟保護、和各類汙染物排放等林林總總的面相全部都要納入審議中。

然而環評委員卻只有21人，這些環評委員儘管都是各領域的學者專家，卻被迫要在環評會上扮演具有上帝視角的行政院長層級角色，才能充份考慮到全部包山包海的經濟、文化、社會、環境議題。

避免漫天要價

同時，環評委員們所面對的更是沒有標準和正確答案的各種問題，例如美國在環評中針對各類汙染源排放的評估時，會制定「最佳可行控制技術」和「最佳管理作業」做為標準，目的是以最低成本達成最佳管理目標，如此可使評估者與開發方具有同標準可以依循，不致於漫天要價。

以我國著名的國光石化環評案為例，曾有報導指出當時開發方即被要求針對「海岸地形」、「中華白海豚」、「水源供給」、「溫室氣體」，以及「健康風險評估」，廣泛蒐集專案小組與當地居民、相關團體的意見，共計三百多項，甚至被要求做一六六二年鄭成功來台以來的海岸歷史資料，以評估填海造陸會不會影響台灣本島的海岸線。

其中有關「健康風險評估」的爭議，就因為開發商雇請的工程專家採用美國慣用的電腦模型，環保團體則引用台灣學者自己發明的電腦模型計算，雙方得出的結論差異極大，又各執一詞，但專家會議並沒有先談定要用哪一套預測模式，以致於國光石化案最終因此胎死腹中。

再如近年來重大的國家政策離岸風電相關環評審查，在2015年「台電離岸風力發電第一期計畫環評」中學者提出風力發電場址只要距離白海豚棲地200公尺以上即不會造成影響，到了2016年中要求提高到500公尺，到該年底又增加為一公里，最後在2017年中的「福海彰化離岸風力發電計畫」時，再以場址距離白海豚棲地不到二公里，因此不應優先開發，將該案打入二階環評再審，一直到台電在相關計畫中將距離拉到4.2公里之遠，已經是最初標準的21倍後，才得以初審過關。可見得缺乏標準的範疇界定和科學評估依據，往往造成環評議題的失焦和無限上綱。

註定台灣環評制度困難重重

另一個影響我國環評制度最關鍵的變化則是所謂「否決權」。依據＜環境影響評估法＞第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」這樣的規定使得台灣的環評制度與其他先進國家的環評制度產生了根本性的差異，將原本用以協助開發案符合環保標的的評估工作，在台灣變成了定生死的審查機制，原本的目的事業主管機關無從置喙，也註定了台灣環評制度的困難重重。

在任何的開發案中，對環境的影響都必然存在，環保署和環評機關本身負有維護環境的立場，與開發案的宗旨勢必相悖，姑且不論環評委員如何調適自身在經濟開發和環境保護的二種專業角色衝突，僅僅是擁有否決權這把尚方寶劍，就足以使委員們必須背負過多的期待和壓力，開發方認為環評委員權力無限，只能任其予取予求。

而環保團體則是對於環評會的否決權抱有無限想像，激化其成為環保法西斯，動輒以圖利財團的臭名指控壓迫環評委員作出不利開發的判斷，具有經濟背景的委員不敢在環評會上做出符合其專業性的發言，具有工程背景的委員也不能強調工程方法可以減少環境破壞，造成專業討論的空間更為限縮。

環保團體的激進行為和過度干擾，一直是嚴重阻礙環評制度進行的最主要原因之一，除了不斷以冗長和大量發言延宕程序拖慢會議之外，無數缺乏理性溝通空間和羞辱專業的言詞瀰漫在環團的抗議聲浪中，對於立場不一致的專家學者施以詆譭人格的攻擊，使得許多負有使命感的專家學者都不得不視擔任環評委員為畏途，在前述國光石化的環評審查中甚至一度找不到願意代表開發方出面與會的學者。

今天過環評　明天上法院

同時環保團體還會要求環委會不斷提出新的質疑，以延誤環評進度，例如在台積電的中科擴建案中，台積電當時已經過8次共十三個月的審查，且做出了比環評會要求更嚴格的自我要求承諾，但環保團體仍然迫使環委們在環評大會上提出多項包括用電、護樹、石虎保育和健康風險評估等種種質疑，使得環評會只能再延。

更有甚者，自從2011年法院撤銷中科三期環評之後，環團就屢屢興訟，將法院視為延伸戰場。例如淡北道路、北投纜車、中科三期、四期、桃科二期等環評案，只要環團有所不服就動輒提起訴訟，許多環評結果也因而被法院撤銷，也難怪開發方只能以「今天過環評，明天上法院」來自嘲。

事實上，在過往討論重大開發案時常被提出的鄰避效應，今天已變得界限模糊，傳統認知下的鄰避效應，居民的抗爭意識多被視為出於自私心態或不理性訴求，然而在現今許多的重大開發案中，我們看見許多抗爭反對的民眾，並非是選址場域鄰近之居民，這些理應受到開發行為最大影響的鄰近居民，反而是支持歡迎產業進駐，希望能帶動地方繁榮發展，反對抗議者卻是來自千里之外，但又深刻的影響了相關環評的進行與開發案的成敗。

如此畸形的環評制度和激進抗議者，造成我國環評制度扭曲發展，使之成為充滿社會運動色彩的場域，卻又身負主導開發與否之責，徒然增加國家發展的高度不確定性，對比起今日我國經濟成長的困境，實令人徒呼負負。

※作者為大專講師／法律工作者