去年1124的九合一選舉民進黨慘敗，府、院、黨面對來自各方檢討的聲浪，除了傳統支持者所抱怨的轉型正義、司法改革毫無建樹外，多項重大爭議政策如一例一休、年金改革、同婚議題等，當局也在強大的壓力下，面臨了必須重新檢討以回應民意的窘境。連向來被邊緣化的菸價議題，最近竟也成了討論的焦點。

菸價上漲所導致的民怨，固然是招致民進黨敗選的十大民怨之一，但黨籍立委提出調降菸稅，或是如蔡總統於稍前提出的「平價菸」等提議，是否真能有效化解民怨還未可知，但反菸團體立刻對此扣上道德批判的大帽子，呼籲政府不要為了選票考量而犧牲國民健康。民眾期待的菸價下降能否如願，顯然還未可知。

不過，選舉大敗促使民進黨政府終於願意重新檢視菸價過高的問題，這當然是件好事；但把討論的焦點放在降菸稅或是讓平價菸上市，則似乎仍未觸及真正問題的核心。

其實，真正的問題是「菸捐」，而不是菸稅。

民進黨政府就是為了要讓「捐」這種過去中國國民黨遺留下來既惡質又落伍的制度繼續存在，以及為了要合理化而進行的相關政策包裝，才造成了稅負不公以及反菸意識形態主導著整個國家的公共衛生政策等嚴重問題。而這才是導致民怨的真正原因。

若說現在要調降菸稅的提議是在回應民意、化解民怨，那麼兩年前由立法院三讀通過調漲菸稅不就成了一場鬧劇？其中最荒謬的劇情，是當時行政院長林全說：「調高菸稅是符合世界的潮流，臺灣應該要趕上這個潮流。」這樣奇怪的話時，表示贊同的不就是現在正在提案要調降菸稅的民進黨籍立委嗎？

再說，若現在調降菸稅可以有效化解民怨，是一件正確的事，那麼當時在調漲菸稅時，民進黨政府為何不知道這是在製造民怨，是一件不正確的事？民進黨政府在政策態度上的反覆，究竟是民眾跟不上政府改革的腳步嗎？還是政府跟不上民意要求的腳步？要探究這個問題，還是必須回歸調漲菸稅的原因—長照，由長照法的立法過程裡，一窺其中的脈絡。

長期照顧服務法是在2015年5月由立法院三讀通過，條文明定了在總統公布2年後也就是2017年6月正式施行。長照法作為一個重大的社會福利法案，能否按照時程順利推動，就成了2016年政黨輪替之後，民進黨政府重大的施政考驗。

與此相關的，除了必須落實規劃區域長照資源以及建置服務網絡與輸送體系外，長期與系統性的人力發展計劃也是長照服務成敗的關鍵。然而這一切政策措施都必須有良好的財務規劃來支撐，但當時的馬政府竟是以調漲菸捐來支應長照財務，這就讓長照法能否順利上路增添了變數。

檢視2015年立法院三讀通過的版本，其第15條關於設置長照服務發展基金，條文明定了基金額度為至少120億元，並將以五年的時間撥充編列。基金的來源則列舉了下列五項，分別是：一、政府預算；二、菸品健康福利捐；三、捐贈；四、基金孳息；五、其他。同時也規定了長照法施行二年後，將再檢討其基金額度與來源。

從上述條文便可理解當時的國民黨政府對於長照政策的輕率，不僅編列的額度不足，只有區區120億元之外，且罕見地竟以「菸捐」支應。

照理說，國家的社會福利政策當然應該由國家編列正式的預算，不論是採取保險制，或合併到中央全民健保裡，不然就是由財政部開徵獨立的稅目，這些都是能讓長照可長可久運作的財務規劃。但為何長照就是不願意循正常的預算編列，而是與原本僅是用來做「菸害防制」的菸捐劃上等號？其實這與當時行政院組織調整有很大的關係。

2013年7月，行政院衛生署正式升格為衛生福利部，這是為了因應2010年3月通過的行政院組織法，把原本屬於內政部主管的社會福利事務移撥，加上原本衛生署主管的公共衛生醫療事務，成了行政院轄下在國防部與教育部之後第三大的二級單位。長照，這個原本由內政部社會司主管的老人福利業務，也就移至衛生福利部；而國民健康署這個由衛福部轄下的所屬機關，在長照業務的規劃討論過程裡逐漸占上風，而成為主流意見。

國民健康署的前身是行政院衛生署的國民健康局，這個單位原本僅僅主管家庭計畫、公共衛生與婦幼衛生等研究單位的業務，與當時同為衛生署轄下的中央健康保險局、慢性病防治局、疾病管制局，甚至到2010年才成立的食品藥物管理局等所屬機關相比其實並不特別突出，其主管也不見得特別被民眾所熟知。

不過，就在臺灣第二次政黨輪替後，曾擔任臺北市政府衛生局長，因處理臺北市立和平醫院內部感染不當，竟釀成全國性的SARS災難而下台的邱淑媞於2009年就任主管後，國民健康局竟成了整個馬政府新聞能見度最高的幾個單位之一。邱淑媞所憑藉的，除了過去在馬英九臺北市政府時代所建立的關係外，最重要的是她長期掌握了國民健康局以及其後升格為國民健康署所主管的另一項業務—菸害防制，以及數額高達300億元的菸品健康福利捐。

但問題也就由此產生，原本僅屬於公共衛生事項的菸害防制業務，竟然與屬於社會福利制度的長照產生了巧妙的連結。

當時邱淑媞一方面與反菸團體聯手大力推動嚴厲的菸害防制政策措施，以創造出大量的媒體曝光；另一方面，藉由政策的推動合理化政府調漲菸捐的訴求。菸捐，這個向來被外界稱為衛生單位「小金庫」，過去以來為了支應全民健康保險的安全準備，以及罕見疾病的醫療研究，或是偏遠地區醫療補助，甚至孕婦羊膜穿刺與兒童齲齒防治、索羅門群島生產計畫補助等「特殊任務」曾做出重大貢獻；現在，菸捐還有一個更艱鉅的任務，就是要做為長照政策的財務基礎。

事實上，臺灣不論哪個政黨執政，因應人口老化嚴重的長期照顧需求問題都是必須要解決的。但長照政策不論採保險制或是開徵新稅目都可能造成民眾反彈而影響選情，在選舉考量下也就由國健署所提以菸捐支應長照的提案，成為了後來行政院版的草案，也就是2015年5月立院三讀通過的長照法。

於是，長照政策—菸害防制—菸捐的連動關係已大致完成，並成為邱淑媞署長個人最大的政治資本，藉此不斷發揮其在政壇上的影響力。因為以菸捐來支應長照，既可避免政府因增稅而徒增罵名，而長照還能在往後菸捐二次、三次調漲下得到源源不絕的補充。於是，長照政策的推動不僅得到了保證，而從中央到地方關於菸害防制業務的員額編制也因此不斷擴增；邱個人的政治影響力因此增加，當然在馬政府裡的地位也因此水漲船高。

時至今日，反菸團體仍不斷引用其當時的名言或概念，例如：以價制量、幫助窮人戒菸或是收菸捐是在做公益等。邱淑媞本人更因此多次成為衛福部部長的熱門人選，嗣後更於2014年接受中國國民黨徵召參與宜蘭縣長選舉，由此可見當時炙手可熱的程度。

然而以菸捐來支應長照政策的做法畢竟存在著許多爭議，民進黨政府後來改以提高菸稅與遺贈稅的方式，取代了原本要調漲菸捐的做法。但其實這仍未改變長照政策從規畫之初，以公共衛生本位主義凌駕社會福利制度的基本邏輯。民進黨立委希望以調降菸稅的方式，希望化解民怨並挽救選情的做法，顯然只是「鋸箭法」，並未針對過去以菸捐綁架長照這個社會福利制度的狀況，其實並沒有真正地解決問題。

民進黨立委若真有心要化解民怨，就請認真看待在臺灣要邁向一個現代國家、正常國家的現實，菸捐的存在是個可恥的印記；這種變相加稅的做法，不僅嚴重違反量能課稅原則，稅上加捐地重複課稅更是違反了租稅公平。

與其大聲疾呼調降菸稅，不如就在這個會期提案，把菸捐廢了吧。

※作者為社運工作者