在《台灣關係法》通過40週年前夕，共和黨阿肯色州參議員柯頓（Tom Cotton [R-AR]）於3月26日提出了《台灣保證法》（Taiwan Assurance Act，後稱《台保法》）。該法案同時獲得了2位共和黨參議員魯比歐（Marco Rubio [R-FL]）、克魯茲（Ted Cruz [R-TX]）與3位民主黨參議員梅南德茲（Bob Menendez [D-NJ]）、馬斯托（Catherine Cortez Mato [D-NV]）與康斯（Chris Coons [D-DL]）的聯署，足見美國該法案獲得參議院跨黨派的支持。同時，德州眾議員麥考（Michael McCaul [R-TX10]）也準備提出眾議院版本。美國國會在蔡英文總統過境夏威夷之際提出該項法案，無疑是對台灣又一次友善態度的展現。仔細分析這項法案不難發現，《台保法》可說是《台灣關係法》的升級版。而《台保法》並不是美國國會第一次嘗試提升美國對台灣承諾，而是集過去許多友台法案之大成。

台灣保證法：台灣關係法升級版

之所以說《台保法》是《台灣關係法》的升級版，是因為《台保法》進一步拉高了《台灣關係法》規定美國對台灣的安全承諾及交流層次。在軍事方面，《台灣關係法》僅規定將「提供防禦性武器給台灣人民」、「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」、以及「嚴重關切」任何決定台灣前途的非和平方式。但《台保法》則明確規定美台軍售常態化、邀請台灣參與雙邊或多邊軍演、甚至讓美國高階軍官派駐台灣。

商業民間交流方面，《台灣關係法》僅一般性規定「維持及促進美國人民與台灣之人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係」。但《台保法》則要求美國貿易代表重啟因美牛、美豬進口爭議而停擺的美台貿易投資框架協議（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA），進而簽署美台自由貿易協議。

政治方面，《台灣關係法》刻意在台灣主權問題上維持模糊空間，僅強調美台非官方交流的本質。但《台保法》要求美國應推動台灣「有意義」地參與聯合國、世界衛生大會、國際民航組織、國際刑警組織等國際組織。此外，《台保法》要求美國總統檢討國務院行之多年的內規《對台關係方針》（Guidelines on Relations with Taiwan）。美國應「認知」（acknowledge）到台灣今日是由民主且有代表性的政府統治、有開放的社會、對人權的尊重及民主的價值。有鑑於中國近年來的軍事擴張及對台灣國際空間的打壓，美國都應依據《台灣關係法》及「對台六項保證」強化對台灣的承諾。從這些條文都看得出來，國際環境的變化，以及台灣內部的政治改革，都是《台保法》進一步升級美台關係的原因。

柯頓：新生代友台議員

提出《台保法》的柯頓是今日共和黨內的青年才俊。現年41歲的柯頓是參議院第二年輕的參議員（僅次於共和黨密蘇里州參議員霍利 Josh Hawley），年僅36歲就當選阿肯色州眾議員，38歲就當選參議員。2017年川普以中央情報局局長蓬佩奧（Mike Pompeo）調任為國務卿時，40歲的柯頓一度被認為是繼任中情局局長的熱門人選。在去年年底川普打算撤換前國防部長馬提斯（James Mattis）時，柯頓也被認為可望繼任國防部長。今日他是參議員軍事委員會空陸小組主席。柯頓之所以在軍事外交議題洞見觀瞻，與其相關領域完整的學經歷脫不了關係。柯頓在哈佛法學院取得法學博士後即投身軍旅生涯，曾參與在阿富汗的反恐戰爭及伊拉克戰爭。在外交政策上，柯頓被認為是典型的鷹派代表人物，主張對伊朗採取強硬制裁政策。在川普宣布美軍撤離敘利亞戰場後，柯頓也曾發表公開信對該項行動表示憂慮。近日更發表聲明，承認以色列對戈蘭高地的主權。

柯頓是今日國會中的新生代友台議員。目前柯頓就台灣相關法案已提案2次，聯署8次。除了今日的《台保法》，還曾在2017年提出《台灣安全法》（Taiwan Security Act，後稱《台安法》）。《台安法》旨在強化美台軍事在威脅分析、軍事準則、武力規劃、後勤支援、情報蒐集分析、作戰行動戰術、戰技、程序、以及人道救援等全方位交流。《台安法》所規定的若干事項日後也包含在許多其他法案。例如鼓勵國防部長與國務卿等高階官員與台灣官員互訪已經包含在《台灣旅行法》，邀請台灣參與環太平洋軍演及紅旗演習和台美互設軍艦停靠港也規定在《國防授權法案》中。

而常態化對台軍售及強化台灣非對稱作戰能力，也見於這次的《台保法》。這些加強美台軍事交流的動作自然引起中國的不滿，中國駐美公使李克新即曾揚言「美國軍艦抵達高雄之日，就是中共解放軍武力統一台灣之時」。然而柯頓對台友好，對中國是不假辭色。柯頓曾表示中國是美國的「對手」而非「夥伴」。在中國迫害維吾爾人人權時，柯頓也與其他16位國會議員敦促川普政府行使全球馬格尼茨人權問責法案，對涉嫌迫害維吾爾人人權的中國官員實施制裁。

《台灣保證法》的前身：《台灣政策法》

毋庸置疑，《台保法》若是通過，將會是美台關係的新里程碑。但《台保法》的內容並不是今日的創見。早在2011年及2013年所提出的《台灣政策法》（Taiwan Policy Act，後稱《台政法》）就已經涵蓋了《台保法》絕大部份的內容。當時提出《台政法》的眾議院外交委員會主席羅斯蕾緹南（Ileana Ros-Lehtinen [R-FL27]）。八歲從古巴移民至美國的羅斯蕾緹南，有著典型古巴裔美國政治人物的反共意識形態。除了曾將卡斯楚政權形容為「無神的共產體系」，曾試圖阻止前總統卡特訪問古巴，羅斯蕾緹南更在歐巴馬總統訪問古巴後不斷批判對古巴的開放政策。作為資深國會議員，羅斯蕾緹南也積極提攜後進。曾參與2016年共和黨總統初選的魯比歐，當年就曾是羅斯蕾緹南的議員辦公室實習生。此外，羅斯蕾緹南是十分著名的友台議員。從1989年進入國會到2019年退休，30年國會生涯就台灣相關法案共提案17次、聯署53次，總共70次在立法上支持台灣的次數排行史上第四（僅次於羅拉巴克 Dana Rohrabacher的106次、夏波 Steve Chabot的80次、與史密斯 Chris Smith的74次）。巧合的是，羅斯蕾緹南在2011年提出《台政法》時，一樣是在接待蔡英文訪問美國國會的場合上宣布。為表彰羅斯蕾緹南對美台關係發展的貢獻，蔡英文總統在羅斯蕾緹南退休前授予其「特種大綬卿雲勳章」。

若我們詳細比較今日柯頓提出的《台保法》與當年羅斯蕾緹南的《台政法》，會發現《台保法》幾乎是《台政法》的精華版。許多《台政法》倡議的事項，如「對台六項保證」及美台高層互訪，日後都規定在「對台六項保證」決議案、《台旅法》及《亞洲再保證倡議法案》中。軍事上，《台政法》除了包括《台保法》規定的美台軍售及軍事交流事項，更詳細指出對台灣陸海空軍戰力應加強的部份，包括出售F-16 C/D型戰鬥機。商業及民間交流方面，《台政法》除了同樣提出重啟美台貿易投資框架協議談判以及促成美台自由貿易協定，也倡議給予台灣人免簽證待遇。

政治外交方面，《台政法》除了同樣支持台灣有意義參與如世界衛生大會及國際民航組織等國際組織，更幾乎在事實上將台灣視為美國邦交國對待。例如台灣駐美國的台北經文代表處及美國駐台灣的美國在台協會能升起各自國旗、國會議員及美國各級官員能不受美國及外國政府干預、甚至允許台北經文代表處改名為「台灣代表處」（Taiwan Representative Office）。此外，《台政法》也要求提升美台司法合作，乃至簽署美台全面引渡協議。

《台保法》象徵著美國國會對台灣強力的支持，但從《台政法》的前例就可見，這樣的支持是由來已久的，而這也仰賴無數台美人與台灣人公共事務會（Formosan Association for Public Affairs，FAPA）的積極遊說。從過去的《台政法》到今日的《台保法》，這些綜合議題的法案都是奠基在各種專門領域的法案或決議案所累積修改而成。光是以「台灣」為名的法案，在軍事領域就包括了《台灣安全加強法》、「對台六項保證」決議案、《台灣安全法》、《台灣國防評估委員會法案》等；外交方面包括了《台灣旅行法》及《國際保護及強化台灣邦交國倡議法》（簡稱《台北法》）。

以《台政法》為例，《台政法》雖然兩度闖關國會都無法通過，但FAPA就積極遊說美國政府，針對法案中給予台灣人免簽證立法。終於在2012年10月，美國國務院宣布給予台灣人免簽證待遇。也因為無數台美人在地進行草根倡議、收集聯署書、在地方及國會對議員遊說，使得美國國會接連通過「對台六項保證」決議案及《台旅法》。今日《台保法》繼承了《台政法》的精神，也將是台美人下個階段對美遊說的重要議題。

結語

從今日《台保法》的提出，回顧過去美國國會的對台立法，我們不難發現美國國會議員對台灣的支持可說是薪火相傳。儘管羅斯蕾緹南這樣的友台議員已經退休，但新生代議員如柯頓仍然繼續推動過去無法通過的友台法案。今日美國不分黨派的政治人物都感受到了中國的軍事擴張及政治影響力行動所造成的威脅。台灣數十年來的經濟發展以及民主人權價值的追求，也都受到美國朝野一致肯定。期待未來美國國會能通過更多諸如《台保法》這樣的法案，以因應不斷變化的情勢，鞏固台美邦誼。

※作者為美國亞利桑那州立大學博士生