俄羅斯併吞克里米亞半島的模式，已成為了強權干預鄰近國家主權的重要研究範例之一。而俄羅斯除了染指克里米亞半島外，更煽動烏克蘭東部兩個省份脫離烏克蘭，俄羅斯所使用的方式，除了控制媒體，還以外力製造動亂，以影響當地的社會輿論，左右公投結果。這種利用民主制度為掩護的侵略行為，其實非常值得台灣提高警覺，因為台灣同樣面臨虎視眈眈的外敵，稚嫩的民主制度雖然賦予了公民很大的政治自由，卻缺少如何規範脫序行為的經驗，在意見高度分裂的台灣社會裡，這樣的弱點其實非常容易讓敵人趁虛而入。特別是中國過去所列出的武力犯台條件中，台灣陷入動亂就是其中一個出兵的理由，因此台灣絕對不能排除中國會自導自演，故意製造事端使台灣陷入動亂，以做為出兵的藉口，並趁機破壞社會穩定，瓦解台灣的抵抗意志。

保警應變能力令人質疑

理論上示威遊行是民主國家所有公民的權利，也是展現民意的最直接方式，政府應該在最大限度上保護人民示威遊行的權利。雖然台灣近年來示威遊行的舉辦方式已經非常平和、甚至宛如嘉年華會般的利用和平方式來表達訴求，但許多國家的示威遊行，仍常出現警民暴力衝突，甚至演變成街頭暴動。幾年前台灣出現的太陽花學運，也在過程中爆發流血事件，示威群眾在佔領立法院以後，更進一步試圖進佔行政院，讓警方必需強制驅離。就事後來看，太陽花學運是標準的民主示威運動，並受到部份社會群眾的強力支持，沒有任何外力介入的跡象。但這並不能保證未來若再次發生類似的事件時，有心人士不會趁機鬧事，利用民主集會為掩護，煽動警民衝突，並由特定份子進行暴力攻擊，以擴大騷亂，遂行特定的政治目的，給予外力干預的藉口。

過去負責處理大型群眾運動的，主要是保警與憲兵，兩者都有鎮暴訓練。憲兵雖然擁有司法警察權的身份，但在台灣走向民主化以後，政府已儘量不調派憲兵來處理群眾運動，再加上近年來的群眾運動也都相對和平理性，因此連催淚瓦斯與高壓水炮，都已鮮少動用。目前保警在處理一般的示威遊行時，經驗豐富，可以應付大多數的情況，但問題在於，如果群眾運動在有心人士的策劃下，升級成暴力抗爭，甚至是有組織、有計畫的武力攻擊時，保警是否有能力應變？就現在的情況看起來，訓練來維持社會治安的警察與保警，是沒有辦法處理這種等同於恐怖攻擊的事件。換句話說，如果誤判情勢，無法在第一時間控制局勢，仍單純地交由警察與保警來處理這樣的非典型攻擊，恐怕除了無法解決問題，可能連警方本身都要付出極大的傷亡代價。

但問題在於要如何界定這是一場民主示威遊行，還是一場經由有心人士所精心策畫的非典型攻擊，意圖製造更大規模的動亂？這基本上是個無解的難題，因為有心人士會選擇利用群眾運動來發動攻擊，當然就是因為這是掩護其真正計畫的最佳手段，在混亂中很容易讓警方難以分辨，何者是來表達意見的一般公民，而何者又是有心煽動暴力衝突、製造事端的特定份子。想要製造動亂的有心人士很可能會先選定具高度爭議性的政治議題，發動抗爭，再將和平的示威遊行演變成警民衝突，並在這其中伺機製造事件，以訴諸輿論同情，最後煽動民眾情緒，使其升級成街頭暴動。在混亂中趁機進佔政府機關或交通節點，截斷通訊，或破壞基礎民生設施，癱瘓公權力的行使，同時製造假新聞來影響社會輿論，甚至訴諸於國際媒體，裡應外合，最後才演變成全面性的武裝攻擊。

面對這種非典型的攻擊，政府與國安單位其實很難在第一時間做出判斷，唯一比較可行的反制方式，大概就是「加強情報的蒐集」、「平日良好的訓練」與「事前充足的準備」。雖然說國人應該都知道警方與情治單位有在監控可疑人士，近年來捕獲共諜的新聞也屢見不鮮，但從國安局長在立法院備詢時指出，有數千名中國籍人士入境台灣後下落不明，實在令人十分憂心，再加上以各種合法方式為掩護入境居留的可疑人士，台灣所面臨的安全隱患，可能是一個龐大的數字。政府與國安單位是否有能力監控防範這些下落不明或可疑的人士，社會大眾其實存有很高的疑慮。但台灣又是一個剛從威權體制走出來的年輕民主國家，在政治立場上還存在高度對立，讓多數人對於情治機關進行政治偵防非常反感，這也讓台灣在進行國安工作時，更加困難許多。

對可疑人士進行非致命性的壓制

不過國家的安全畢竟仍是全民的共識，對於特定激進團體的監控管制，也不應該在言論自由的大旗下，過於鬆懈。如之前彰化某宮廟長期懸掛五星旗，並且據此抗拒公權力的執行，當地政府卻一直怠於解決，直到國際媒體大幅報導才讓相關單位動起來，依法進行拆除，就可以看出地方政府通常不願捲入高敏感性政治事件的態度。但這很有可能會形成「破窗效應」，進而讓這些組織可以落地生根並弱化公權力的執行，目前台北市的五星旗大隊就在言論自由的保護下，遊走於法律邊緣，而直轄市政府也視為燙手山芋而不願積極處理。另一方面，政府機關在執行監控任務時，手法也屢屢出現爭議，如之前憲兵以買茶葉為名義，進行違法搜索的行為，就不是法治社會所能允許的，恐怕也讓這些權責單位更不願意積極任事。在此消彼長之下，讓情勢更不容樂觀。

其實憲兵所缺乏的，是良好的訓練與法治的觀念，特別是憲兵這種一方面又是武裝部隊，另一方面又是司法警察的單位，更需要充足的訓練，以避免兩者的角色互相衝突而引發社會不安。日前憲兵機車連編成國軍首個快速反應部隊，希望藉由機車連的機動力，來擔任城市快速反應兵力，同時也編列了預算籌建「綜合特種作戰訓練場」，以加強城鎮作戰的能力。但憲兵假想的快速反應作戰，可能是敵人的倏然突擊，需要憲兵以火力快速支援作戰，只是從各國於實戰中所得到的經驗，快速反應部隊在第一時間更有可能要處理的，反而是敵我難分，有心人士夾雜在一般民眾之間的複雜情況。因此美軍的城鎮戰訓練中，有一個很重要的科目就是人群控制，對可疑人士進行非致命性的壓制。部隊的武器只有在遇到真正的武裝攻擊時，才會派上用場。

就目前媒體報導，憲兵快速反應部隊將採購國造紅隼反裝甲火箭，而不是加強裝備非致命性的壓制武器，就可以知道國軍對於憲兵快速反應部隊的定位，仍然停留在立即的火力支援，而非快速控制事態，避免情勢失控升級。以目前保警與憲兵的訓練裝備來看，保警的棍棒盾牌、催淚彈與高壓水柱，只能用來驅離人群而無法壓制並控制可疑人士，而憲兵的武器裝備，又容易造成無辜人民死傷，第一線指揮官很難在事件爆發之初，立刻下達使用的命令。或者換句話來說，就是保警的訓練無力處理進一步升級的事態，而憲兵攜帶致命性武器，又難以在情況完全失控之前，就有效的介入，中間有一個很大的真空地帶。因此保警的訓練可能要著重於如何處理升級的事態，而憲兵的訓練則要新增如何進行人群控制，並以非致命性的武器壓制或逮捕可疑人士。

憲兵與保警之間的真空地帶

甚至以最壞的情況來想定，有心人士最主要的目的，很可能就是要引誘軍警使用致命性武器造成死傷，以做為他們操作新聞媒體與國際輿論的工具，並合理化他們接下來的武力攻擊與暴力行為。因此除非是十分確定的典型戰爭攻擊，否則在出現第一線保警無法處理的情況，而出動憲兵鎮暴部隊或快速反應部隊時，更要注意武力的使用。進行人群控制與處理一般示威抗議、進行柔性驅離是完全不一樣的，必需快速強力壓制可疑份子，好在第一時間阻止情況繼續惡化，因此必需要使用非致命性武器，目前市面上這種非致命性武器的種類已經非常多，如橡膠子彈、電擊槍、胡椒噴霧等，都能讓可疑目標暫時失去行動能力，在逮捕以後交由檢警仔細調查，既能壓制可能升級的事態，也不會造成無辜人命傷亡，非常值得憲兵快速反應部隊採用。

給予第一線人員良好的訓練與適當的裝備，就是事前的準備工作，而這樣的工作還應該要納入地方政府，因為目前處理示威遊行的權責機關，仍然是地方政府與當地警局，在局勢升級失控之前，地方政府扮演重要的角色。因此編寫地方政府處理這類事件的標準處理程序，並將這樣的狀況想定，列入年度演習中，可能也是很重要的一環。畢竟目前年度演習所進行的是防範恐怖份子的工作，這與外力介入下，有計畫、有步驟地利用集會遊行來製造動亂的行為是完全不同的。同時目前憲兵雖然開始加強城鎮作戰訓練，並首度編成快速反應部隊，以強化首都衛戍能力，但是散布在台灣各大城市的憲兵隊，卻仍然沒有進一步強化其快速反應能力，這也是值得憲兵部隊在未來努力的方向，畢竟危機可能會出現在台灣的任何地方，不會只限定在台北市。

此外檢討目前的法規是否有能力處理問題，並想定最壞的情況，如有心人士製造動亂外，還以攻擊中國遊客來製造事端，或是故意在大選中製造混亂，以中斷選舉來達到其政治目的，政府應該要如何因應。同時台灣社會因治安良好，又承平已久，在走向民主化以後，各地政府機關與基礎設施的安全防護極差，這也是另一個隱憂。或許政府應該參考那些也面臨重大安全威脅的民主國家，是如何增強這些地方的安全保護，又不會阻礙民眾洽公，並且擬定附近軍警單位快速增援的方式，定期演練，而不是停留於文書作業以應付檢查。這些都是政府可以事先準備的工作，也是國家安全重要的一環。國防並不僅僅是戰機、軍艦與步槍，在這個攻擊行為已經逐漸超越傳統認知的時代，絕對要假想敵人可能採取完全不一樣的方式來達成其目的，並預作防範。

而長期以來，由於這個話題過於聳動與敏感，無論是哪一個政黨執政，都儘量不願意去觸碰，以免引來爭議。但是這樣的危機的確存在，若舉國上下都不願意去面對、討論、準備、防範，那將是極其鄉愿且不負責任的作法。當社會大眾對於這樣的可能性不夠瞭解，只會在事情發生時更為恐慌，讓有心人士所製造的動亂有更大的影響力。雖然說我們必需對民主社會更有信心，不能再走回頭路，但這不代表台灣就不能採取必要的措施來防範可能的危險。民主國家尊重所有的不同意見與言論自由，但不代表政府就不能對有心破壞民主制度的特定團體或個人進行監控與處理。其實台灣在走向民主化二十年後，何者是言論自由，何者是假藉言論自由在遂行其特殊目的，社會早有一套標準，過於放任這些不當行為，恐怕才是國人對國家安全缺乏信心的原因。

※作者為軍事研究者