上任三年多，美國總統換了第四任國家安全顧問，劇情猶如川普過去在電視台的暢銷「實境秀」一般，前任國安顧問波頓(John Bolton)直接被川普在推特上說：Your are fired!

由於波頓向來對台灣非常友好，他在白宮任內主導多項有利的對台政策，因此他的下台也讓台灣面臨失去在川普政府重要高層溝通管道的憂慮。畢竟今年五月，台灣國安會秘書長李大維才密訪華府，和波頓私下會晤，創下台美國安最高層見面的紀錄。

多數評論都將波頓被去職的主因導向他獨斷的性格，以及和川普身邊忠臣幕僚不和所致。最受川普青睞的國務卿龐培歐(Mike Pompeo)被認為是踢走波頓的幕後黑手。但排除白宮內鬥的宮廷劇碼，真正決定讓波頓走人的仍然是川普。因此問題的關鍵在於，究竟川普是如何看待美國的國安會這個單位？而作為總統最重要、也是最親近的國安幕僚，美國國安顧問的角色應該是什麼？再來才能觀察波頓的繼任人選、前國務院負責人質事務的特使歐布萊恩（Robert O’Ｂrien）能否勝任這份工作？以及在對台政策上可能帶來何種影響？

這就先得回顧一下過去美國國安會的角色，以及川普上任迄今三位國安顧問去職的過程。美國國安會在歷史上是一個特別的組織，他的高層人事並不需經參議院同意，卻可以在重大外交決策上扮演舉足輕重的角色。基本上白宮國安會的功能是政策的協調，當然基於與總統的信任關係，個別國家安全顧問對決策的影響力也有所差異。但無論如何，長久運作以來的白宮國安會，已形成一套政策建議與決策的機制，確保決定的周延性。

川普只愛「推特外交」

川普首任國安顧問是競選期間的幕僚佛林(Michael Flynn)。忠誠度十足的佛林原本可以在新手總統川普上任初期協助大老闆規劃國安大政，卻在上任不到一個月爆發他在選舉期間與俄羅斯駐美大使暗通款曲，結果狼狽下台，成了美國史上最短命的國安顧問。具有退役中將背景的佛林，在國安外交領域並無顯赫威望，只因跟對老闆就一步登天，可惜時運不佳，也讓新手上路的川普政府趕緊找來另一位資深的退役將領麥馬斯特（H. R. McMaster）接任。

由於川普在競選期間若干發言和外交政策，就連共和黨內資深外交大老都看不下去，甚至聯署抵制，讓川普上任後把這些叛徒列入黑名單，永不錄用。但也因為如此，川普面臨無人可用的窘境，只能以忠誠度作為用人標準。

在種種波頓去職原因中，真正決定讓波頓走人的仍然是川普。（湯森路透）

如此的困境，讓川普的白宮在運作初期成了多頭馬車、派系林立、相互掣肘的失序狀態。再加上美國的國際盟友對川普若干外交路線的質疑，不得不讓川普在尋覓第二任國安顧問時，找來治軍嚴明的麥馬斯特將軍壓陣。麥馬斯特上任初期的確也重新建立了白宮的紀律，更重要的是，他也依據國安顧問的傳統功能，嚐試將國安會的功能拉回在跨步門協調以及對總統進行完整國安戰略建議的傳統角色。

問題是，川普自視甚高，經常憑直覺決策，他對於冗長的國安簡報沒有興趣，只鍾愛「推特外交」。有時甚至在未經與國安幕僚討論情況下，就逕自做出決定。如此不尊重國安會建言的決策模式，終於讓麥馬斯特倦勤，主動提出辭呈。

第三位國安顧問就是波頓，他在意識形態上與川普如出一轍，都要貫徹「美國優先」主義，按理說兩人應該一拍即合才對。但波頓在共和黨內的鷹派代表性人物，「人和」是他在官場最大罩門。他曾在小布希時代擔任負責武器管制的副國務卿，後來更被小布希提名為美國駐聯合國大使，但始終未能獲得民主黨占多數的參議院同意。

但比起前兩任國安顧問，波頓終究在國安領域經驗豐富，也曾參與重大決策。波頓也深知川普習性，極力避免重蹈前任的覆轍，著力在經營他個人對川普的影響力。但他主觀意識強烈，並未善用國安會功能，甚至在去年六月川普計畫前往新加坡與北韓領導人金正恩進行首次歷史性會晤前，他都未事先召開國安幕僚會議。因為他長久以來就是主張不可對北韓過度信任，他甚至建議川普不能在對北韓動武這個選項上有所退讓。這也埋下他與川普及其核心幕僚心結的導火線。

川普並不尊重傳統國安會角色

起初川普接受波頓建議，退出伊朗核武以及雷根時期簽署的縮減中程核武等協議。他在伊朗、北韓和委內瑞拉等議題上，也曾對川普發揮影響。但主戰派的波頓未能真正掌握川普的，正是他對連任選舉的優先考量。川普具有商人交易性格，他也毫不掩飾對「交易外交」的熱愛。對川普而言，威脅動武只是談判的手段，不是目的。這點是波頓未能理解之處，在北韓與伊朗等議題上尤其如此。

以龐培歐為首的忠誠派就深切明瞭上意，因此龐培歐主導了對北韓的談判，波頓經常被排除在決策圈外，包括今年六月川普與金正恩在板門店的第三次見面，波頓也未能參與。在阿富汗議題上，波頓堅持美軍不能撤離，這點又和川普意見相左。波頓的好戰成性，讓川普一度直言他想一次開啟三場戰爭。從今年初開始，有關波頓即將走人的傳聞就不逕而走，最後終成事實，外界並不意外。

如果從川普用過的前三任國安顧問來看，他並不尊重傳統國安會的角色，「聽不聽話」成為最主要的用人指標。由上來看，新任的國安顧問歐布萊恩，即是龐培歐推薦，未來在政策的主導性將不如龐培歐。他敢像波頓一樣，在重大決策時勇於表達不同的建議，甚至挑戰總統的想法嗎？如果歐布萊恩能夠逐步將國安會的功能轉化為過去的角色，忠實扮演各部門之間的政策協調者，說服總統接受如此跨部門的政策建言，那才是未來他能否被客觀評價的標準。但以川普的性格視之，恐怕這才是歐布萊恩最大的挑戰。