再有幾天就是台灣總統選舉。目前，民進黨領先優勢明顯。不出意外，蔡英文將獲得連任。決戰前的最後變數是去年底通過的《反滲透法》。很多藍營的支持者認爲該法損害言論自由。一時間，國民黨候選人和支持者大打「言論自由」牌，聲勢大漲。選戰是否會有轉折？沒人能說得准。

然而，《反滲透法》是否真的妨礙了言論自由？不妨客觀地分析一下。

誠然，台灣保障言論自由。在國內法方面，中華民國憲法第十一條保障「人民有言論，講學，著作及出版之自由。」

從國際法方面，中華民國在1967年簽署《世界人權宣言》（簡稱人權宣言），2009年以國內法形式通過《公民權利和政治權利國際公約》（簡稱人權公約）。人權宣言第十九條規定「人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」人權公約第十九條規定「人人有權持有主張，不受干涉。人人有自由發表意見的權利。」

雖然現在國際大部分國家不承認中華民國，無法強制台灣遵守這些國際公約的義務，但台灣已用立法的形式，承擔了這種義務。但是「言論自由不是絕對的」，沒有一個國家一個社會可擁有不受限制的言論自由。

根據人權公約，言論自由允許有一定的限制。第十九條第三款規定：「本條第二款所規定的權利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應由法律規定並為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權利或名譽；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。」

不違反國際上對「言論自由」的規定

可見，國際公約對言論自由可有兩類限制：一類是侵犯了他人的正當利益的言論，與之相應的是誹謗罪；一類是侵犯公共利益的言論，這包括「國家安全」、「公共秩序」和「公共衛生或道德」三種情況。

《反滲透法》即針對第二類言論的第一情況，即侵害國家安全的言論。正如《反滲透法》第一條「為防範境外敵對勢力之滲透干預，確保國家安全及社會安定，維護中華民國主權及自由民主憲政秩序，特制定本法。」

可見，為國家安全而制定的《反滲透法》在一般意義上，不違反國際上對「言論自由」的規定。

進一步，仔細分析台灣的《反滲透法》，當中有兩個定罪要素：一個是「不得受滲透來源之指示、委託或資助」的前提，一個是禁止的具體事項，包括：捐贈政治獻金；干預選舉；遊説；遊行集會；妨礙選舉罷免等。

《反滲透法》規定的這五類事項，雖然牽涉範圍非常廣泛，但絕大部分並非普遍地認爲屬於「言論」的範疇，難以用「言論自由」加以辯護。

比如説捐贈政治現金（第三條），「遊説」（第四條）、都是具體的政治行爲，而不是簡單的「言論」。至於《反滲透法》第六條和第七條的規定，本來就是刑法所禁止的「行爲」。

真正最有可能涉及「言論自由」的是第五條，即違反《總統副總統選舉罷免法》四十三條等情況。這包括「公開演講為候選人宣傳。為候選人月臺或亮相造勢。召開記者會或接受媒體採訪時為候選人宣傳。印發、張貼宣傳品為候選人宣傳。懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等廣告物為候選人宣傳。利用大眾傳播媒體為候選人宣傳。參與候選人遊行、拜票、募款活動。」

這些事項中，有些涉及具體的行爲，有些則確實涉及單純的言論。

再進一步，即便有事關「言論自由」的情況，還有第一個要素即「不得受滲透來源之指示、委託或資助」的「把關」。如果沒有「指示、委託或資助」，依然無法被限制。

需要承認，「指示、委託或資助」涵蓋範圍很廣泛，但不等於該要素「形同虛設」。畢竟，要證明「受滲透來源之指示、委託或資助」，需要實質性的證據。至於何種證據才能入罪，這大概需要真實的案例才能肯定。

選舉事項的言論自由並非人人能享有

此外，也值得注意的是，在法律中，這些涉及選舉事項的言論自由，本來並非人人能享有。比如《總統副總統選舉罷免法》四十三條就規定：「各級選舉委員會之委員、監察人員、職員、鄉 (鎮、市、區) 公所辦理選舉事務人員」不得享有此等權利。

可見，禁止一些人在選舉過程中擁有這樣的言論自由，並非沒有先例。在《總統副總統選舉罷免法》中的規定，目的是爲了保障選舉的公平公正。如果說《反滲透法》中的相關規定，是爲了保障選舉真實地反映「本土選民的意願」，並非說不通。

由此可見，如果認爲《反滲透法》妨礙了「言論自由」，那麽這個「妨礙」的程度也相當有限，至少能符合「國際標準」。爲了進一步説明這點，也可再舉其他國家的一些例子。

美國是世界上公認最能保障言論自由的地方。然而，在歷史上，美國多次頒佈限制言論自由的法案。

1798年，美國制定《煽動法》（Sedition Act of 1798）任何人只要發表不實的、流言的、惡意的針對美國政府國會和總統的言論，目的在於醜化或煽動對美國政府的仇恨，即屬違法。法案在三年後過期。

1917年，美國制定間諜法（Espionage Act of 1917），限制了一部分危害國家安全的言論。間諜法第三條規定：當美國處於戰時狀態，任何人若故意製造或傳遞錯誤的消息，以妨礙美國軍事行動，或煽動叛亂等，即屬違反《間諜法》。

1918年，美國進一步修訂《間諜法》，立下1918年煽動法（Sedition Act of 1918），禁止各種不當言論，不允許詆毀政府，不允許詆毀美軍，甚至不能負面評價軍服。

值得一提的是，總統威爾遜在要求國會立法時提出了相關理據：「有一些美國人，我必須承認，是生長在另一片旗幟下的，但由於我們慷慨的歸化法律，享受著完整的美國人的自由和機會。他們把不忠誠的毒藥撒入我們國家的每一條動脈，力求損毀我們政府和國家的美名，為了便於報復而破壞我們的工業，為了外國人的陰謀貶低我們的政治。」

儘管兩部《煽動法》分別在幾年後過期或因不再處於戰時而廢除，但至少表明在特定情況下，制定限制部分言論自由的《煽動法》並非沒有先例。而且，1917年《間諜法》一直持續到今，其間還幾次擴充了其內容。

根據《間諜法》和《煽動法》被定罪的案例也有不少。比如，1918年，美國社會黨領袖德布斯（Eugene Victor Debs）在俄亥俄州坎頓市（Canton，OH）做一次反對一戰徵兵和反對威爾遜政策的演講，美國法院並沒有因爲「言論自由」而認爲《間諜法》和《煽動法》違憲而宣告其無罪，他被判處10年監禁。直到1921年《煽動法》被廢除後，他才獲得哈定總統的特赦減刑。減刑是一種恩恤，而不是說判錯了，或者認爲法律不對。

符合國際公約的規定​

另一個與《反滲透法》和正在立法程式的《境外勢力影響透明法草案》有可比性的法律，是美國1938年通過《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act of 1938），爲了協助「美國政府和美國人民對相關人物的言論和活動進行評估」，要求那些「以政治或准政治身份代表外國利益的代理人，公佈其與外國政府的關係、相關活動和資金信息。」違反者，可判最高刑罰五年，及罰金一萬美元。

因此，台灣《反滲透法》和美國例子相比，並不更加限制言論自由。誠然，美國第二次訂立《滲透法》在戰爭年代，但第一次訂立《滲透法》卻沒有正式進入戰爭狀態。當時，美國和法國處於緊張的狀態，史稱「Quasi War」，實際的戰鬥只有幾場規模不大的海戰，沒有威脅美國本土。它與台灣現在面對的武力對峙哪個更接近戰爭狀態，更能威脅政權，只能說見仁見智。

最新鮮的西方國家例子莫過於澳洲在2018年通過的《間諜與外國干預法》（National Security Legislation Amendment （Espionage and Foreign Interference） Act 2018）和《境外勢力干預透明法》（Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018）。前者在此前一系列法案上，增加了一系列的細則，包括如果明知地為外國勢力故意影響澳洲的政治進程、投票、和妨礙國家安全，最高可判20年監禁。後者要求澳洲的外國代理人事先與政府登記，並且公開在澳洲的活動。此外澳洲還有一條選舉立法的修正案（Electoral Legislation Amendment (Electoral Funding and Disclosure Reform) Bill 2018）正在立法程式。它將會進一步非法干預選舉的認定方式和刑罰。

反對《反滲透法》的人不少大力推崇對岸。然而，與中華人民共和國的相關法律相比，《反滲透法》對言論的限制不值一提。

中華人民共和國的憲法第三十五條也規定「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」然而，中華人民共和國制定一系列法律限制公民的言論自由。

根據中共黨報《學習時報》2004年《言論自由及其界限》一文的總結，限制言論自由的相關（不完全）法規包括：「《音像製品管理條例》（1994年）、《廣播電視管理條例》（1997年）、《印刷業管理條例》（1997年）、《出版管理條例》（1997年）、《營業性演出管理條例》（1997年）、《娛樂場所管理條例》（1999年）等」。限制的言論範圍則包括：

1.反對憲法確立的基本原則的；

2.危害國家統一、主權和領士完整的；

3.危害國家安全、榮譽和利益的；

4.煽動民族分裂，侵害少數民族風俗習慣、破壞民族團結的；

5.洩露國家機密的；

6.宣揚淫穢、迷信或者渲染暴力，危害社會公德和民族優秀文化傳統的；

7.侮辱或者誹謗他人的；

8.法律、法規規定禁止的其他內容的。

其中，前五條都關於「國家安全」的類別，第六條關於「公共衛生和道德」，第七條關於對私人權利的侵害，第八條是「籮筐罪」。

此後，中華人民共和國繼續制定一系列的法律、條例和規章制度，限制言論自由。最重要的莫過於在2014年推出《反間諜法》和2015年推出的《國家安全法》。尤其值得注意的是2017年以國務院令的形式，推出的《中華人民共和國反間諜法實施細則》。其中第八條規定，除了《反間諜法》中列出的一般認爲是「間諜」行爲之外，還有八類行爲，一般難以和「間諜」相聯係，但也同樣適用於《反間諜法》。

這些八類行爲大部分都可以牽涉到對言論自由的限制，特別是第三條「捏造、歪曲事實，發表、散佈危害國家安全的文字或者資訊，或者製作、傳播、出版危害國家安全的音像製品或者其他出版物的」 更直接與言論自由有關。它們的定罪元素中沒有「反閒諜法」和「反滲透法」所需的「境外勢力」的元素因素：無論是否有境外勢力參與，發表相關言論都可能被定間諜罪。

由此可見，台灣新制訂的《反滲透法》確實限制一部分言論自由，但其程度是很小的，符合國際公約的規定，符合一般西方國家的國際標準，更比對岸輕微。

※作者為國際關係評論人