民主化後的台灣，國家認同無法取得共識，在黨同伐異的政治文化氛圍下，政策失去人民的支持，國家發展長期空轉，柯文哲認為只有組黨才能改變政治文化解決國家虛耗空轉問題，因此於2019年8月6日成立臺灣民眾黨並於創黨大會中做出前述的宣示。

以「臺灣」為主流價值的「中華民國臺灣」認同成為全民的共識

然而2020年元月11日的總統大選，蔡總統以817萬（57.1%）張選票大勝韓國瑜的552萬（38.6%），總結了台灣30年來藍綠對立的政治文化問題，817萬票衝破了九二共識的中國枷鎖，縱然國名與憲法未改，但是中華民國不再附屬於中國，而是以「臺灣」為主流價值的「中華民國臺灣」認同，成為全民的共識，新的政治文化油然而生。

817萬民眾的期待必定是蔡總統改革的壓力與動力，到了應該重新思索國家發展「公共領域的結構轉型」之際。本文借用了哈伯瑪斯（Habermas, Jürgen）的詞語概念，因為公共領域（public sphere）是介於國家與社會間動態不定的公民社會，倘若主流價值沒有確定，那麼公共領域的政治功能必然不彰，無法型塑出整體的國家利益，執政黨執政的合理性不足，就容易引起政府失靈現象。因之，蔡總統執政初期的四年臺灣主流價值尚未確定，受到在野政黨與中國政府的干預，公民社會擺盪在中國與臺灣認同，政府效能無由提升。

此外官僚制度也有某種程度的問題，柯文哲特別舉出三例，包括：桃園機場第三航廈一再流標、因北部缺電所以要建深澳電廠，但是九合一選舉間之某晚突然發現電力夠用，遂宣布停建深奧電廠、基隆輕軌、台鐵優化、北宜直鐵、高鐵延伸到宜蘭與屏東等問題，引起了國人同胞對政府的國家發展政策與文官專業產生了疑慮。事實上，事務官出身的國發會主委陳美伶都要上媒體呼籲文官要大膽創新，此或許此可以說明，2018年縣市長選舉民進黨全面潰敗原因。

推動「國家智庫」讓政策發展與文官培育相伴而生

本次總統選舉改變了政治文化也帶動了公共領域結構轉型，對於國家發展政策與治理必須重新審慎思考。前者必須重新思考政策，後者則必須思考在現有的政府制度下，以「政策推動為核心的文官職務再設計」（the job redesign for policy implementation）的治理問題。爰此本文建議推動「國家智庫」發展，統整「國家政策」與「文官發展」要讓政策發展與文官培育相伴而生以面對公共領域結構轉型，且刻不容緩。

長期以來政府政策研究都是外包，常有實務上運用不佳的困境，肇因政府部門的文官只能依法行政研究非其專長，因此只能透過委外方式辦理政策研究，其缺憾在於政府內部無法參與整個研究過程，而且研究者不會指引執行的文官如何運作，致使研究成果只能存參，實務運用效果不佳。

研究是為了政策發展，培訓是為了執行政策

因此本文建議的國家智庫除了要以實務政策研究功能外，更要有培育文官政策的執行能力，換句話說：研究之目的在政策實用，培訓之目的在推動政策；研究者因在政府內部有資料取得的便利性，研究成果經審查具有可行性時，可以調訓相關單位執行人員集訓，指導政策方針同時可以模擬演練政策成效，在推動的時候可適時回饋，政策施行成效就是集訓成績，並可作為官員年終考核之準據，學習就是為了工作，達到訓用合一（training for policy implementation）之目標。

在現有體制上，如何做呢？事實上，政府的培訓機關就可以扮演這樣的工作，近年政府各類培訓機關因有研究人員編制，而有教育人員進用的雙軌制度，很可惜沒有妥善運用，致使政策研究功能無法發揮，文官的培訓變成例行工作，至於創新發展配合政府施政只能依賴陳美伶主委透過媒體呼籲了。

事實上，國家智庫的研究員將政府核定的研究成果當作教學材料，就是在執行政府政策，透過文官培訓機制可以立即協助官員解決滯礙難行之處，或可免除層層上報與協調的成本；此外在公共領域的結構轉型過程中，研究人員也應適時向外界解釋說明政策發展的緣由與效果，釐清外界的疑慮爭取民眾對政策的支持。換句話說，就是透過國家政策問題的解決中，鍛鍊出高級的政治人才。而以教育人員聘任的研究員借調出任政務官，始符合銓敘部107年10月19日部銓四字第1074656434號函示：常任文官不能借調擔任政務官只有教育人員才可借調之規定。換句話說，透過事務培育的政務人才已不可行，政府必須規劃政務人才的培育。

國家智庫的時代意涵：解決國家政策難題與培育高級政治人才

1949年中國大陸局勢逆轉，蔣中正成立「革命實踐研究院」來訓練黨政軍高層幹部，試圖「從研究中發展理論，從實踐中遂行革命」，純以目標而言，的確培育了不少高級政治人才。今日已非威權黨國體制時代，革實院的機制與成效理應由政府接手。國家智庫將研究政策、推動政策、解釋政策與培育人才等事項合而為一，才能有效面對公共領域結構轉型的嚴峻過程。面對民主進程，這也比1949年的革實院更具時代意義，在解決國家政策難題之時也培育高級政治人才，更是當代國家發展的重中之重。

※邱俊榮/國立中央大學經濟學系教授、黃靖麟/國立宜蘭大學通識教育兼任副教授