2006年12月，包括韓國三星、台灣友達光電、奇美電子、日本SHARP、東芝松下在內等面板大廠，遭美國司法部以壟斷及操縱價格進行調查。三星優先認罪，轉列為汙點證人，指證其他面板廠以換取赦免刑責與罰款。許多人認為，韓國人之所以可以全身而退，或可歸功於當初進入美國市場前，就先派律師團隊入美駐點，悉心研究美國法相關規範與遊戲規則，進行全面性的法律布局，連何時站上「爪耙子」的角色供出競爭對手、向美國賣乖輸誠，都在運籌帷幄之中。簡言之，「法律先行布局」不是什麼超前部署，是整盤棋落子的第一手。私人企業尚且如此，民主國家在面對重大災難或特殊事件時，更應有此基本認知：落子第一手，從法律部署開始。

法律部署是落子第一手

由於深信中國隱匿疫情的能力，蔡政府防疫超前部署，讓具公衛專家背景、醫師出身的「三陳」（副總統陳建仁、行政院副院長陳其邁與衛福部長陳時中）出面主持，專業領導、政治後退，因此台灣防疫成效耀眼全球，這固然是蔡政府漂亮的一手。然而這個防疫團隊，匯聚了醫療公衛的專家、連動了外交部、勞動部、文化部等來自四面八方的後勤支援，卻唯獨不見法律部隊的蹤影。此事原本無人察覺，是前衛生署長楊志良無意間提醒了我們。

 楊志良日前公開指摘行政院限制高中職以下師生出國的命令違憲，陳時中只以「楊志良應與憲法學者討論一下」輕輕帶過。陳時中回答了什麼不是問題，問題在於為什麼是由陳時中來回答？如果台美間疫苗共同開發、資源共享是由外交部吳釗燮部長出面解釋；來台演奏的外籍音樂家確診武肺後續因應措施是由文化部長鄭麗君出面協調；中國小明由陸委會陳明通主委出面講故事，那防疫手段所引發的法律爭議，為何不見法務部長或法律諮詢官站到第一線釋疑？就這樣眼睜睜的看著一個非法律專業出身、為防疫已疲於奔命的指揮官，在另一個他所不熟悉的戰場裡單兵作戰？眾裡尋他千百度，我們的法律部隊依然神隱於平行時空裡。於是，正為台灣的防疫成績斐然而感到安心、驕傲的我們，不免心跳漏一拍的回頭檢視蔡政府，在這場防疫作戰中的法律部署是否也可能出了問題。

台灣防疫的「法律部隊」在哪裡

蔡政府以今年2月25日所公布的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（為便於閱讀，下稱武肺條例）》，搭配既有的《傳染病防治法》，構築整體防疫的法律部署。盤點武肺條例全文共19條，大體可分三類，一是關於津貼發放與紓困補助共五條（第2、3、4、9、11條）；二是違反防疫禁令相關處罰也共五條（第12至16條）;三則是為因應疫情需要所採取臨時性強制措施的法律授權依據，但卻只有三條，扣除其中兩條政府徵用防疫物資的規定，真正對蔡政府目前所採取之各項限制人民權利的強制手段依據，只有一條，即第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」。

對此，法界已有諸多聲音批評該條授權範圍不明確、過於寬廣、籠統，作為強制處分的依據風險過高。縱有肯定得以此條暫為強制手段依據的觀點，亦多主張應盡速制訂更細緻的法律規範，以資因應。但蔡政府卻對這些呼籲顯得意興闌珊，似乎，比起恪守法律保留、比例原則、授權明確性等諸多現代法治國的憲法誡命，整個政府此刻更關心的是如何擴大補貼，挽救國內產業、觀光業於危急存亡之中。

武肺條例第7條這一授權範圍極度不明確、過於概括的法律條文，就這樣被蔡政府如唸咒般地拿來抵擋外界各種強制手段合憲性質疑的唯一回應，充分透出蔡政府對於防疫所可能需要使用的強制處分，全然沒有「法律布局先行」的思維。

最明顯的例子是禁止醫護、公務人員與高中職以下師生出國的禁令。起初是為防止臺灣醫護人力的流失先發出醫護禁令，後因全球疫情開始大流行，為避免出國後染疫再回台，增加國內社區感染的風險與醫療負擔，進而擴大禁令範圍，這固然是決策者從公衛醫療的專業需要所為的「超前部署」，但卻不見蔡政府同步提出相對應的法律相關操作規範，難道是這項禁令來的太突然、史無前例可循？不是的。事實上，相類似的出國禁令，早在《傳染病防治法》於民國96年6月14日修正公布時，就已規定在第58條第1項第5款：「對未治癒且顯有傳染他人之虞之傳染病病人，通知入出國管理機關，限制其出國」，同時在該條第2項下定有解除禁令的配套。只是，《傳染病防治法》只能限制「染病」之人出國，如今蔡政府想更擴大限制「未染病」的國人出國，明顯超出上述法律的乘載能力，卻未曾想在武肺條例中打造更合用的法律依據，這完全暴露出蔡政府在防疫的立法布局上的極度輕忽、漫不經心，後續引發法界對於此舉合憲性的高度質疑，自然也不令人意外了。

禁止出國的禁令有合憲性疑慮，那「禁止入國」的禁令又如何？關於滯留武漢台商的返台，固然因中共政治操弄、兩岸買辦趁機介入胡攪一通，使得單純人道、公衛問題又淪為政治角力的戰場。但撇開兩岸政治不談，單從法律層面觀察，蔡政府對此事在法律布局上的「毫無作為」也讓人聲聲嘆息。為防止滯留武漢的台商不搭乘臺灣政府返台包機，自行從其他機場搭機返國，造成檢疫困難、形成防疫破口，行政院將武漢台商註記「具有武漢旅行史」，如未搭乘包機或由臺灣政府所安排的專機，難以自行返國。然而，這項或為防疫上所必須的「註記」，一樣踩踏在憲法那條細窄的紅線上。

早在民國92年4月18日，大法官即以釋字第558號解釋宣告《國家安全法》第3條第1項「人民入出境，應向內政部警政署入出境管理局申請許可。未經許可者，不得入出境」之規定違憲，《國家安全法》也隨之修正刪除此條，而後《入出國及移民法》第5條中則明文規定「居住臺灣地區設有戶籍國民入出國，不須申請許可」，在在宣示我國不得禁止（有戶籍之）國民返國的基本原則。然而，上述「旅遊史註記」雖非直接禁止台商返國，但一經過我政府註記，全球相關航線的航空公司都不會允許台商登機，進而間接生成禁止武漢台商返台的效果。而我們要問的是，如果這個「註記」是防疫上不得不為的決定，那對於此舉可能與上述大法官解釋揭櫫之意旨，及《入出國及移民法》上述規定所產生的法律衝突，決策者又是以何種法律布局的方式來調和或解決？答案當然是「沒有」。

《武肺條例》第七條不是萬靈丹

除了唸咒般的重申「武肺條例第7條足為依據」，或與馬前總統那不倫不類的「黑名單之說」互噴口水之外，蔡政府似乎沒有任何其他打算。從而，我們發現，此次不僅不能再寄望那簡陋到只剩發錢的武肺條例，甚至連作為防疫基底的《傳染病防治法》都沒有類似規定可資救援。我們的法律布局不只全面潰散，甚至連及時補破網的法律部隊也不見蹤影。看來，蔡政府防疫作戰已超前部署到2020年以後，卻將法律部隊、法律布局遺留在清朝末年。

光從以上「出國」與「入國」兩件事，就已能清楚的驗證蔡政府在防疫作戰上對法律布局毫無作為，對籌組法律部隊以同步因應各種防疫所滋生相關的法律問題更是毫無概念。以至於，居家隔離檢疫的電子監控（即柯文哲市長所稱的「電子手銬」），不僅無從自武肺條例或《傳染病防治法》中找到適當的法源依據，更不用期待那本來自頭至腳就綁滿束帶的《通訊保障及監察法》能在此時伸出何等法律上援手。至於我們究竟又能拿出什麼樣的規定，證明拒發補貼給那對白目到讓人生厭的英國情侶有所依憑，以免國際上譏笑我出爾反爾、無原無則、看心情發補貼？似乎也不必過於在意了。既然人人皆曰可殺，一切也就合情合理。至於合不合法？萬事有神咒第7條，拒發補貼當屬「為防治控制疫情需要，所實施之必要之應變處置或措施」。

把第7條當咒語唸不是不行，只要能唸得人人心安理得。但唸著唸著又不免生出一個邏輯問題，若凡事都只靠第7條撐場，那武肺條例與《傳染病防治法》是不是只需訂這一條就可以收工了？畢竟，舉凡紓困補助、醫護津貼、防疫物資徵用、居家隔離檢疫等舉措，又有哪一項不屬於「為防治控制疫情需要，所實施必要之應變處置或措施」？

防疫成效卓著，讓整個臺灣社會對蔡政府漠視法律布局的錯失無心計較。然而，對法律布局重要性認知的欠缺與輕忽，終將為我們民主制度的破損、社會風險調控的失靈帶來深鉅的後遺症。這種後遺症，除了直接展現在第7條的濫用，為我國開創了一個無限授權吃到飽、遼遠概括到天際的立法惡例外，也因為喪失明確且細膩的法律規範指引，導致整體社會毫無節制的縱容意識形態蔓延，倚靠一時興起的道德偏好，跳動著事理判斷的標準、到處獵巫，讓情緒無盡拉升，理性螺旋沉默，一次又一次的激化出社會與人際間的潛在衝突，這都是我們現在暫時看不見，但未來必將付出的社會代價。

※作者為臺灣新北地方檢察署檢察官