近年來，迫遷議題的能見度愈來愈高，從2012年士林王家，2013年台北華光社區、苗栗大埔四戶，到前不久的高雄果菜市場，都是強拆暴政的受害者；除此之外，包括桃園航空城、台南鐵路東移、以及台中黎明、長春等諸多重劃案，都還有發生大規模迫遷的可能，上述案件也都是民進黨正在執政的縣市。在國際人權日前夕，我們不如來檢視一下，這些案件到底反映了哪些問題，又會給蔡英文總統「居住正義」的競選承諾，蒙上多少陰影。

居住權是什麼？數十年來積弊甚深的土地開發制度下，這三個字似乎給人陳義過高的感覺。但其實居住權，作為基本人權，保障的是尋常不過的概念，就是「安居」樂業。在我們走訪的社區裡，這是每個受迫遷者都會冒出的疑問：我好好地住在這裡，政府（或建商）為什麼要把我趕走？政府可以把我趕走嗎？這樣的做法是合理的嗎？

簡單的答案是：可以，但是有非常嚴格的條件。由於聯合國的《經濟社會文化權利國際公約》以及《公民政治權利國際公約》（通常合稱「兩公約」）已經在2009年透過「施行法」變成國內法律，所以我們可以從國際人權法的角度，整理出幾個基本要件。首先，要求搬遷的理由，必須是為了重大公共利益、或維護其它基本權利所「必須」，而不得不的做法。其次，在確認重大公共利益是否成立、以及後續執行的相關程序，都必須在利害關係人知情的狀況下，透過充分參與來完成。最後，因為滿足這兩個要件而被迫搬遷的人，要能得到完整的補償；除了財產的補償外，假如受迫遷者無家可歸，政府就有義務提供適當的替代住所，讓他們的生活可以繼續下去。

非正規住居

這三個要件看來嚴格，但實際上，若能好好執行，反而可以避免許多爭議，不易虛耗社會成本，甚至加快值得推動的計畫。舉例而言，南韓從1990年代開始大量興建的社會住宅，許多就是透過安置原居該地的歷史違建而建成。這類歷史違建，聯合國與OECD國家的官方名稱是「非正規住居」（informal settlement），通常是基於某些歷史、族群、政策因素而形成的無產權聚落，由於並非惡意占有，加上居民都已經在當地生活數十年，所以變成國際人權法特別要保護的對象。原因很簡單，因為有產權者遭到迫遷時，通常還可以從國內法律取得救濟；但這類買了房、實際上卻沒產權的住戶，卻經常遭到任意驅逐而求助無門。對此，歐洲人權法院已經累積了許多判決，有興趣者可以自行查閱。

所以，保障居住權意味著：針對非惡意、已經穩定下來的居住狀態，除非有高度正當且必要的原因、經透明且充分參與的程序、並確保沒有人會因此無家可歸，否則政府以及第三方，就不可以加以干預或侵犯。更重要的是，造成迫遷的一方有舉證責任，說明以上要件均已滿足，否則其行為即視為違法。經社文公約第四號一般性意見第18點指出「強迫驅逐推定（prima facie）為與公約不符，僅有在最為例外的狀況下才可視為正當」；第七號一般性意見第14點則註明「驅逐行為…的執行應嚴格遵守國際人權法的相關規定，並符合合理性和比例性的一般原則…相關立法必須詳細指出允許這種干預的具體特定情況」，都說明了把人趕走，是必須講法理的。這些文字其實也已經在「理論上」變成國內法律，不過比較遺憾的是，「實務上」我國法院對居住權概念的吸收十分緩慢，鮮少願意就公約加以引述，視為可與其他法益相抗衡的權利。

儘管如此，改變也正在發生。日前，已有桃園地院的孫健智法官，以及台北地院的郭銘禮法官，直接在判決書中引入居住權的概念，來跟財產權相抗衡；因歷史脈絡形成的舊有違建，並不因其欠缺土地所有權，就理所當然要拆房子滾蛋。這當然也不意味著土地所有權人─通常是公家機關─財產權被取消，而只是它的行使，受到前述三個要件的限制；居民一方，除了少數特別狀況，通常也無法主張財產權，但其和平而有尊嚴地居住的權利，不應受到侵犯。居住權跟財產權，是兩個不同但又有所重疊的概念。不當的施政，有時會對兩者同時造成傷害（例如大埔四戶），有時侵犯的是財產權（例如徵收田地），有時侵犯的是居住權（例如非正規住居）。但國內徵收、重劃、都更等法令連對財產權的保障都非常糟糕，居住權就提都甭提。只不過，如果連消極的避免迫遷都做不到，僅僅提高社會住宅存量，又算哪門子殘缺的居住正義呢？

威權時代便宜行事的空間規劃

近年來引起爭議的迫遷案件，成因非常多樣；除了因為公有土地活化導致非正規住居遭到迫遷以外，包括都市更新、土地徵收、市地重劃、眷村改建，都有無數隱藏在制度細節中的弊端需要革新。然而相關法制複雜歸複雜，扼要來講就是前述三個要件沒有被建立：土地開發計畫內容粗糙兼漏洞百出，民眾知情和參與程序極為不足，被迫遷者經常面臨無家可歸的困境。這些亂七八糟的制度，源於威權時代便宜行事的空間規劃體系，賦予行政機關與地方首長過多權限，結果讓他們到今天還巴著這些法令不肯翻修。如果蔡英文政府不願全盤檢討，並約束自己的執政縣市，那政黨輪替又有何用？

明年一月即將登場的兩公約第二次國家人權報告國際審查，也是新政府的人權政策第一次總體檢；公民社會都在看，新政府要如何回應國際專家目前已提出的問題，還是學四年前的江宜樺，講「違建戶居住權不受保障」這種毫無人權法素養的話。新政府當然也可以主張制度之弊不應全算在他們頭上，但他們是否清楚問題所在？開出了什麼樣的處方？它是希望引領這個社會走向進步，還是繼續享用國民黨留下來的統治工具，以便鞏固地方勢力？大法官釋字739號之後市地重劃修法方向不明，土地徵收條例修正草案沒一點長進；日前，小英又在執政決策協調會議上，拋出了加速推動都更的指示。除了十月公佈實施的「內政部舉行聽證作業要點」尚待實務檢驗外，公民社會實在看不出新政府有解決迫遷問題的決心。也許這是開發中國家常見的艱難，但絕對不是一個成熟的民主社會，所應該容許的狀態。

※作者為台灣人權促進會／居住權專員

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