2016年恰好是集遊惡法修法聯盟（下稱集盟）成立10年。

回首台灣集會遊行法規發展，在1988年，政府頒布了《動員戡亂時期集會遊行法》，成為我國人民合法參與集會遊行之依據。該法歷來因終止動員戡亂而於1992年更名為《集會遊行法》（下稱集遊法）；並經過司法院釋字第445號解釋的總體檢宣告部分條文違憲；於2006年集盟成立時，提出修正集遊法的四大訴求：自願報備制、取消禁制區、限縮裁量權與除罪化，而分別於2006年紅衫軍倒扁及2008年野草莓運動時受到討論，然在立法院進入審議程序之後，又銷聲匿息；至2014年因占領立法院運動及司法院釋字第718號解釋的做成，集遊法再度受到了注目。而今年，在二度政黨輪替後，執政的民進黨又提出了集遊法的修正草案，但是草案的內容仍然遭到民間團體的質疑。

縱然集遊法的辯論迄今，修正為報備制已經屬於主流見解。然而，從幾個面向來看，台灣的集會遊行權利無論在憲法層次上或是在法律及執行的層次上，都並不令人樂觀。

首先就憲法的角度討論，首次明確論述集會自由的司法院釋字第445號解釋，在理由書中明確指出，「對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人，集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。」並且進一步要求，「國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。又集會自由之保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實質上內在自由，俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。」可知大法官最初認為，集會自由最應優先保障的對象，當係在社會上屬弱勢無法使用現有媒體管道發聲之人，且政府機關亦有義務塑造一個讓人勇於表達意見的集會遊行環境。

被釋字718號解釋打了折扣

可惜的是，這樣的論述在司法院釋字第718號解釋實質上被打了折扣。在該解釋的理由書中指出，集會自由「旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。」並稱，「主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持…，應預為綢繆，故須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊」，除了強調集會遊行應「和平」之外，並將憲法權利層次的集會自由與僅出現在憲法第23條之「社會秩序」做相同評價。然誠如學者曾經指出：

如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」，那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已。…因此，立法者與警方，都不能刻意將集會遊行限縮在「溫文有禮」的範圍。

此外，原先只是限制憲法權利可能依據之一的社會秩序，在該號解釋下竟然與集會自由平起平坐，實在難以想像。蓋如果僅依照憲法文字，限制集會自由縱然可以用社會秩序當作目的，但仍要符合法律保留及比例原則。亦即，集會自由原先在憲法本文的價值取捨上還明顯在社會秩序之前，但在該號解釋做成後卻僅是與社會秩序平起平坐，實屬對此一基本權範圍的一大縮減。大法官在此號解釋對社會秩序這個概念的想像為何？為何不直接引用憲法第23條稱立法者於必要時得以社會秩序維護為由限制集會自由，卻要另闢蹊徑的開啟一個沒有憲法依據的論述模式，實令人費解。

整體集會遊行法有待翻修

其次，姑不論憲法之內涵有了如此的板塊移動，司法院釋字第718號解釋仍然將2002年修正的集會遊行法第9條第1項但書所規定的「但因不可預見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達到目的者，不受六日前申請之限制。」宣告其仍然牴觸憲法對緊急性、偶發性集會的更高度保障，自屬違憲，該規定並於2015年1月1日起失效。而由於行政院版之集會遊行法修正草案於上屆立法委員任期屆滿時仍未通過，內政部則先以其頒布的「偶發性及緊急性集會遊行處理原則」做為管制之依據。只是如我們一直以來的認知，憲法所劃出的權利，當是人民最低限度的保障。整體而言，若要更能落實對人民集會自由的保障，整體集會遊行法的翻修及總體檢才是上上之策。就此，現在於立法院審議中的集遊法修正草案固已採取了一些較為進步的修法方向如報備制、廢除刑事處罰等，但部分的內容仍多有商榷餘地。

其中，民間團體對於取代禁制區概念的安全距離規定（草案第5條），以及取代命令解散的強制驅離規定（草案第17條）多有質疑。舉例言之，安全距離其實就是禁制區的更名再出發，並且加上檢察署、總統副總統住居所及醫療院區作為課劃安全距離的場所。然而，早已有投書指出，所謂醫療機構，泛指所有供醫師執行醫療業務之機構。光以台北市而論，今年4月份健保署統計之特約醫療機構就有2,846家，若以30公尺安全距離為半徑計算其面積（忽略醫療機構本身占地，假設為地圖上一個點），台北市就有800萬平方公尺的市區可以成為集會遊行的禁制區；若以全國20,758家醫療機構計算，則有5,870萬平方公尺的面積可以劃為禁制區。更不用說以醫療機構四處散佈的狀況，恐怕沒幾步就會巧遇一處禁制區…

足見草案在規範安全距離之概念時，立法技術上確實頗欠深思。而強制排除的規定，雖然在立法院協商時將其限縮為有不當行為的個人而非全部的遊行者，但亦有指出，

當強制排除與安全距離規定相配合、或是所有的集遊者一同占據交通要道時，實際上被排除的就不會只是遊行中違反規定的個別行為人，而是排除所有集遊者，也就意味著集會遊行被迫中止，效果上也與過去「命令解散」的狀況別無二致。

行政機關在這兩個規定並不願意輕易退讓，立法委員於修法上亦傾向較為妥協及折衷之版本，對於人民上街頭的權利能多出多少保障，值得觀察。

人民集會結社權利仍有遭限縮可能

總而言之，集遊法的修正迄今還只是在原地踏步的階段。畢竟，行使集會遊行的權利，就是一種對當權者的最直接挑戰，而導致無論誰取得政權，對於集遊法的修正便開始顯得意興闌珊。也因此，我們往往看到政治人物於在野時厲聲表示應該要更保障人民的集會權利，但當在朝後卻又噤若寒蟬，著實令人心酸。

所幸，近年法院在審查違反集遊法第29條之案件時，採用更為嚴格之標準，並且在權衡上也日趨重視人民的表意自由，而使該條文非如此容易陷人於罪（如台灣高等法院 101 年上易字第 2 號 刑事判決、台灣高等法院 103 年上易字第 1223 號刑事判決、台灣高等法院 103 年上易字第 1523 號刑事判決、台灣高等法院 104 年上易字第 1889 號刑事判決、台灣高等法院 105 年上易字第 24 號刑事判決、台灣高等法院 105 年上易字第 1259 號刑事判決等，皆為無罪判決）。

惟，執法者在發現集遊法本身的缺點後，便開始轉往適用其他法規如：妨害公務罪、社會秩序維護法等，進而鉗制人民的聲音，使得集遊法並非唯一限縮人民憲法第14條（人民有集會及結社之自由）權利的唯一可能性。事實上，政府若要解散人民，最佳的作法當係面對人民的訴求進行建設性對話，提出對策解決問題，人民就會解散自己（註）。

誠如筆者一直以來所強調，對於弱勢者權利給予更多保障，正是我國憲法濟弱扶傾的基本精神。即便大法官的多數意見並未積極肯認此一價值，然而，立法者、執法者們，則更應秉持自身對憲法的確信，勇敢保護在街頭、在各地勇於發聲的人們，讓他們能夠受到國家充分的保障，進而落實憲法第14條之精神。

※作者為台灣人權促進會／執行委員／執業律師

註：聯合國於2016年2月4日所公布的A/HRC/31/66報告中便指出，「公開對話，將有助於採取保護性和便利性方真，幫助緩和緊張局勢並防止局勢升級。」參考台權會2016踏報秋季號，施逸翔的文章〈落實和平集會權，才能實踐民主深化：摘要聯合國有關落實集會遊行權最佳實踐的A/HRC/31/66文件〉

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