蔡英文總統即將展開她的第二任任期，也將再度兼任民進黨主席。總統是否適宜兼任黨主席，過去曾經數度引起社會各界熱烈討論，並不是一個新鮮的話題。可能是因為社會各界感到蔡總統兼任黨主席的心意已決，近日輿論對此議題幾乎未有絲毫討論的火花，但筆者作為一位憲法的研究者，仍然希望對此議題表達一些看法。

總統兼任黨主席違反權力分立原則

從憲法的角度來看，總統可否兼任黨主席的主要争點，在於總統兼任黨主席是否會破壞當代民主憲政體制皆須遵循的權力分立原則。在權力分立原則下，國家機關的權力分配給行政、立法與司法等不同部門，以避免國家權力集中於單一部門而流於專擅與濫權，以保障人民權利；而國家權力依其功能交由不同專門部門行使，也有助於提升政府效能。

權力分立原則在不同憲政體制類型中會呈現不同的運作模式。在內閣制下，掌握行政權的內閣產生於掌握立法權的國會，內閣須對國會負責。內閣的產生與存續必須獲得國會多數的信任，當內閣失去國會信任時，國會可行使倒閣權迫其下台。是故內閣制下行政權與立法權具有融合的精神，並非截然分立。這種權力分立模式乃是「柔性的權力分立」。在總統制下，掌握行政權的總統與掌握立法權的國會皆是由人民選舉產生，各有其民意基礎與任期保障，總統與國會之間形成相互牽制但不能毀滅對方的關係，國會掌有立法權、預算權、人事同意權、調查權、彈劾權等權力來牽制總統，總統則擁有對法案的否決權以牽制國會。這種權力分立模式乃是「剛性的權力分立」。

在半總統制下，掌握若干行政權的總統與掌握立法權的國會分別由人民選舉產生，由總統任命閣揆，閣揆領導的內閣須對國會負責，國會擁有倒閣權。在此種憲政體制下，由於總統與國會各自擁有民意基礎而彼此分立，此一特徵與總統制相同；而內閣對國會負責的制度特徵則與內閣制相同。在半總統制這種兼具總統制與內閣制特色的憲政體制中，總統與國會之間的關係屬於剛性的權力分立，內閣與國會的關係則屬於柔性的權力分立。

權力分立此一抽象的原則要如何解釋以適用於具體個案，當前美國主流學界與實務界普遍採取功能論取向(functionalism approach)的審查標準。這種取向是指，只要不危及各權力部門的核心功能，以及不影響各權力部門間的制衡效果，應容許權力部門間的彈性配置與權力混合；亦即為了使政府能因應社會的變遷，應允許政府組織做彈性的設計，以維持有效能的政府運作。但彈性設計亦應有其界限，政府任一部門的核心功能不得因此被侵奪。至於在德國，則主要是以「權力核心領域理論」作為審查標準，以判斷爭議事項是否違反權力分立原則。此理論是指，只要某一個權力部門職權的行使未侵害到其他權力部門權限之核心領域(Kembereich)，則此一制度安排即為憲法所允許。

換言之，國家權力固然可以交錯混合，但沒有一個權力部門擁有獨尊的地位，而可以入侵其他權力部門的核心領域，亦即各部門的核心權能不得被剝奪或侵占。

我們可以從以上審查標準檢視總統兼任黨主席的合憲性。我國憲政體制為傾向總統制運作的半總統制，總統與立法院各有民意基礎，兩者的關係屬於剛性的權力分立，彼此存在著權力制衡的關係。立法院擁有對總統的彈劾提案權、罷免提案權、緊急命令的追認權、人事同意權（總統提名之司法院大法官、考試委員、監察委員、審計長、檢察總長）、聽取國情報告之權。

總統兼任黨主席的目的是希望透過領導政黨達成行政立法兩權的一致化，促成兩權統一行動並壓制異議。當總統兼任黨主席，總統與行政團隊的政策決定，將可透過「黨主席/黨中央」來壓抑立委的反對；而代表民意的立委意見須由總統領導的黨機器先行過濾，總統與立法院的制衡關係將被黨內紀律架空。以立法院對總統的聽取國情報告權為例，若「總統=立法院多數黨主席」，只要「黨主席」不願意，立法院也做不出邀請「總統」國情報告的決議。總統兼任黨主席，等於「反轉」了憲法中此一監督機制的發動權，限制了立委行使此一職權的主動性。

總之，在我國憲政體制下，若總統兼任立法院多數黨的黨主席，總統將可藉由黨主席對於黨籍立委的控制權，使憲法中立法院對總統的制衡權力形同虛設，侵害立法院的核心功能與權力核心領域。在民進黨並非柔性政黨且黨主席擁有實質黨權的情況下，總統兼任黨主席難以通過合憲性審查，而明顯有違憲之虞。

總統兼任黨主席並非民主國家常態

除了從憲法角度檢視總統兼任黨主席的問題，筆者也曾對當前全世界國家總統兼任黨主席的實際情況做過研究。先以法國這個半總統制的代表國家以及美國這個總統制的代表國家為例，兩國總統皆從未兼任黨主席。在法國，歷任民選總統在擔任總統前雖然都曾擔任黨主席，但他們參選或者當選總統後皆選會辭去黨主席職務。在美國，由於共和黨與民主黨的柔性政黨特質與高度的政黨分權化色彩，兩大黨的黨主席（正式職稱為「全國委員會主席」）僅是政黨名義上的領袖，僅負責組織協調政黨的競選活動，完全沒有決策的權力。若現任總統為本黨人士，全國委員會主席則由總統指派，總統從未兼任全國委員會主席。

美法兩國總統不兼黨主席並非特例，而是全世界民主國家的常態現象。筆者曾以全世界所有總統直選的國家為觀察對象，發現在全世界所有37個民主國家中，有超過七成的國家總統未兼任黨主席。其中僅有10個國家最近兩任總統曾兼任黨主席，且這10個國家除了台灣之外，多數是民主國家中民主程度較低落的國家。

至於世界上的半民主國家與非民主國家，總統兼任黨主席的國家則較常見。整體而言，關於全世界總統兼任黨主席的情況是：民主程度越低的國家，總統兼任黨主席的情況越普遍。這是因為民主程度較高的國家，對於權力分立原則的要求與謹守程度較高，既然總統兼任黨主席有違反權力分立原則的疑慮，民主程度較高的國家基於遵守權力分立原則的考量，會避免總統兼任黨主席。相反地，民主程度較低的國家對於違背權力分立原則較不以為意，因而較有可能出現總統兼任黨主席。

回顧我國總統兼任黨主席的情形，在2000年臺灣首度政黨輪替之前，總統兼任黨主席乃是常態。但自首度政黨輪替以來，在陳水扁（2000-2008）、馬英九（2008-2016）、蔡英文（2016- ）三位總統任內，總統兼任黨主席顯得不再如此理所當然。陳水扁總統八年任內曾兩度擔任民進黨主席，但擔任黨主席的時間合計不到三年；馬英九總統在2008年上任之初並未擔任黨主席，而是在就任一年多後始兼任國民黨主席，至2014年底又因國民黨於地方選舉敗選而辭去黨主席職務。蔡英文於2016年就任總統後即兼任民進黨主席，直到2018年民進黨於地方選舉落敗，才辭去黨主席職務。

以上反反覆覆的經驗，顯示過去總統對於自己是否應兼任黨主席並無胸有成足的定見，社會各界亦看法分歧而引發不少爭辯。

邁向第二任任期的蔡英文總統即將兼任民進黨主席，目前看來局勢已定，輿論對此習以為常而幾乎鴉雀無聲。總統兼任黨主席或許是基於提升施政效能的考量，但民主憲政體制所賴以維繫的權力分立原則將因此遭到破壞，且總統兼任黨主席實非當代民主國家的常態。筆者此文如同狗吠火車，但仍希望社會各界勿忽視總統兼任黨主席此一議題的重要性，應持續關注總統兼任黨主席對民主憲政運作造成的影響。

※作者為中國文化大學行政管理學系教授