武漢肺炎衝擊正常經濟活動，政府祭出紓困特別條例並兩度追加預算以為因應，總計增加2700億元債務，加上以舉債支應的法定還本支出556億元以及原先規劃前瞻計劃所需的1182億元，合計本年度舉債金額為4438億元，其中法定還本支出以舉債支應，長遠下來是否有「以債養債」之虞，值得重視。

面對武漢肺炎疫情，主張政府應大力擴張支出的經濟學者認為，政府舉債支應增加的支出，才能加強經濟復甦力道；疫情過後，經濟成長回復到正常狀態，政府以增加的稅收加速償還債務；同時，政府亦會自動減少支出，財政赤字下降的結果，未償還債務餘額累積速度就會減緩，未償還債務餘額占國內生產毛額比率(以債務餘額占比簡稱)自然跟著下降。面對外在衝擊，舉債做為政府財務調度工具，只要發揮正常調節功能，就不用擔心短期財政赤字過高的問題。

低利率、低物價膨脹率固讓政府有較多的舉債空間，但低利率狀態不可能永遠持續下去，一旦利率翻轉，政府又無法立即減債。為減輕政府債務利息負擔，央行可直接承購政府所發行的債券，此舉會帶來物價膨脹；或是政府採取金融壓抑(financial repression)政策，壓低利率上限。此項政策雖讓政府以較低利息成本發行公債或「以債養債」，由於利率上限低於市場利率，資金需求大於供給，金融機構只好對民間部門資金需求採取信用額度分配，影響資源配置效率。

二次戰後美國曾採取金融壓抑政策，聯邦政府債務餘額占比由1945年的116%降至1955年的66.2%。若利率上限低於物價膨脹率，實質利率(利率扣除物價膨脹率)轉為負值，加上持有公債的風險較低，導致民間儲蓄大量流向公債持有，排擠民間部門資本形成，不利經濟成長。

「以債養債」危險之處在於政府很難維持財政永續性。（陳愷巨攝）

歐美先進國家經濟學者反對無止境擴張支出另一個理由：金融海嘯過後，這些國家的財政赤字並未發揮應有的調節功能，反倒是「以債養債」成為債務餘額占比持續上升的主要原因。舉例說，美國聯邦政府債務餘額占比由金融海嘯爆發前，2007年的62%一路上升至2010年的90%。金融海嘯過後，債務餘額占比並未下降，持續增加到2019年的106%。

「以債養債」危險之處在於政府很難維持財政永續性(fiscal sustainability)。1970年代美國財政狀況及物價膨脹因兩次石油危機持續惡化，1980年雷根總統上任後，為刺激美國景氣，選擇「供給面經濟學」(supply-side economics)政策處方：降稅救經濟，當時聯邦政府財政赤字居高不下，美國社會開始擔心降稅救經濟是否迫使政府依賴「以債養債」來維持政府運作，導致財政破產？恩師麥肯楠(B. T. McCallum)教授利用簡單的理論模型，得出政府採取「以債養債」滾動式債務管理，又不至於財政破產的條件：每人平均實質經濟成長率必須高於實質利率，只要經濟成長夠快，所創造的總體資源就足以吸收「以債養債」所增加的利息支出，政府財政不至於破產。

其次，每年度財政赤字固定不變，且政府債務利息支出必須內含在財政赤字之中，讓利息支出發揮剎車作用：債務餘額占比因「以債養債」快速上升時，利息支出跟著增加，只要財政赤字維持不變，利息支出就會壓縮未來舉債的空間，進而減緩「以債養債」債務累積的速度。這些條件成為後來「以債養債」是否危及財政永續性的判斷標準，也可看出維持適度經濟成長率的重要性。

武漢肺炎疫情並未嚴重衝擊台灣經濟，到目前為止，政府所推出的紓困或振興經濟措施尚屬溫和；109度中央政府債務餘額占比為29.4%，還低於108年度的29.6%，更低於金融海嘯期間36.0%的最高點。可預見的未來，台灣不存在因「以債養債」導致財政破產的可能。然而，未來利率勢必反轉上升，為了讓政府未來再面對類似的外在衝擊有更多債務處理空間，政府現階段紓困措施應限於勞工以及中低所得自營工作者，讓個人及家庭的生計得以維持，對企業紓困應限於中小企業；至於一次性振興經濟方案不應永無止境的推出，以免浪費寶貴的預算資源。疫情過後的經濟振興計畫必須讓經濟結構有脫胎換骨的改變，經濟成長超越以往水準，債務才不至於累積太快。縱使利率反轉，實質利率只要不高過經濟成長率，政府財政仍可永續運作。

※作者為國立臺灣大學經濟學系教授，前悠遊卡股份有限公司董事長