二次民主化與地方選制改革系列一

為深化民主改革，強化地方之政黨政治，充實以全直轄市或縣(市)為視野之議員選舉及公民論政空間，延續台灣公民陣線第七號公民政綱及李登輝前總統「唯有落實地方自治才能深化民主」之「二次民主改革」理念，台灣公民陣線、經濟民主連合於十月五日上午舉辦座談會，倡議「地方議會納入政黨比例代表」，並提出《地方制度法》、《政黨法》、《政治獻金法》、《公職人員選舉罷免法》之修正草案，啟動二次民主改革倡議行動。

以下分別就具體主張，改革目標，改革的急迫性，分述如下。

一、具體主張：

1、地方議會增設政黨比例代表議員：直轄市及縣(市)議會，比照不分區立委，納入政黨比例代表，採兩票制，以全直轄市或縣(市)為選舉區，由選舉人依政黨名單投票選舉，並由獲得百分之三以上政黨選舉票之政黨依得票比率分配當選席次(修正地方制度法第三十三條及公職人員選舉罷免法相關規定)。

2、政黨比例代表議員名額：直轄市及縣(市) 政黨比例代表議員名額，定為區域議員及原住民議員總和的二分之一，即約全體議員總額之百分之三十三，約略與全國不分區立法委員占總額的百分之三十相當。依本屆議員數計算，區域及原住民議員數最高的是高雄市議會及新北市議會的六十六席，應選三十三席政黨比例代表議員，區域及原住民議員數最低的是連江縣九席，應選政黨比例代表議員五席(修正地方制度法第三十三條及公職人員選舉罷免法相關規定)。

3、婦女保障名額：直轄市或縣（市）政黨比例代表議員，各政黨當選名額每達三人者，應有婦女當選名額一人(修正地方制度法第三十三條及公職人員選舉罷免法相關規定)。

4、漸進式改革：區域及原住民議席及選區先維持不動，於2021年底前完成修法，2022年底地方大選多一張政黨票，以「並立制，名額外加」方式，納入直轄市及縣(市) 政黨比例代表議員選舉。2026年再檢討採用完全政黨比例代表制，抑或「單一選區，兩票，聯立制」，並檢討地方議會總議席數。

5、修正政黨補助款規定：最近一次直轄市或縣(市)政黨比例代表議員選舉，於至少一直轄市或縣(市)得票率達百分之二以上之政黨，得領取政黨補助金；每年每票補助新臺幣五十元，以各該政黨得票率達百分之二以上之直轄市或縣(市)之政黨得票數為範圍計算；並將原依不分區立委政黨票票數領取政黨補助款之最低得票門檻百分之三，適度調降為百分之二(修正政黨法第二十二條規定)。

6、修正捐助政黨抵稅規定：放寬對政黨之捐贈得於申報所得稅時，作為當年度列舉扣除額或營業費用列報，其政黨百分之一得票率門檻之選舉種類，除原列全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉、區域及原住民立法委員選舉外，將總統及副總統選舉、任一直轄市或縣(市)長選舉、任一直轄市或縣(市)區域及原住民議員選舉、任一直轄市或縣(市)政黨比例代表議員選舉均納入(修正政治獻金法第十九條規定)。

7、雙重提名：為鼓勵政黨領袖或優秀人才挑戰區域或原住民立法委員席次之艱困選區，參考日本與德國的雙重提名制，允許候選人同時登記為全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉之候選人，並擇一登記為區域或原住民立法委員選舉之候選人。如當選為區域或原住民立法委員，並當選全國不分區及僑居國外國民立法委員者，全國不分區及僑居國外國民立法委員部分視同放棄，由該政黨後順位名單遞補。基於同一理由，允許候選人同時登記為直轄市或縣(市)政黨比例代表議員選舉之候選人，並擇一登記為該直轄市或縣(市)區域或原住民議員選舉之候選人(修正公職人員選舉罷免法第二十五條)。

8、共同提名：為因應單一選區政黨合作之實際需要，促成多元政黨體系的良性發展，參照總統副總統選舉罷免法第二十二條第一項之規定，明文承認應選名額為單一之選舉，二個以上政黨得聯合提名，共同推薦一(組)候選人(修正公職人員選舉罷免法第二十八條)。

9、參選保證金得以公民連署替代：為避免參選保證金制度對於人民參選權過度限制，明定得以一定人數之選舉人連署取代參選保證金， (修正公職人員選舉罷免法第三十三條及增訂第三十三條之一)。

10、政黨比例代表不因喪失黨籍而去職：為保障選民對政黨提出之比例代表名單之信賴，刪除原不分區立委當選人喪失其所屬政黨黨籍者，喪失其當選資格之規定，並適用於直轄市及縣(市) 政黨比例代表議員選舉(修正公職人員選舉罷免法第七十一條)。

二、改革目標：深化民主，走出「選人，選人情，選關說」的恩庇侍從體制，邁向「選黨，選政見，選責任」的新地方政治
 

1、戰後，國民黨在「恩庇侍從體制」下，長期藉由地方派系勢力控制的人際及利益網絡，進行選舉動員。而民進黨在邁向執政過程中，為求勝選，大量引進原國民黨派系中人，在「實力至上」的勝選邏輯下，地方派系勢力成為地方選舉中永遠的執政黨。

2、參考歐洲綠黨、海盜黨崛起的先例，政黨比例代表制的選舉，將使標舉理念的政黨，得以匯聚整個行政區（例如全縣）一定比例的政見認同而分配當選部分席次，無須在更小的選區（例如各鄉鎮）與長年經營的地方派系進行「人際及利益網絡」的遠近親疏競逐，如此，強調理念的新興公民力量與各黨年輕人，將有較高的當選機會。

3、 政黨比例代表制的選舉將帶動新的政治參與，增加不受特定勢力控制的議員，擴大參與稀釋的結果，將使台南市議會跨黨「共謀盜採砂石利益」的模式更難運作。而訴諸政黨形象、政黨政見與政黨支持的比例代表候選人，也將更有機會擺脫「選民服務-特權關說」的分贓體系。

4、搭配地方型政黨的成立，鼓勵地方新興公民力量轉化為政黨(例如台灣基進在高雄)，將可強化政治課責，建立「選黨，選政見，選責任」的新地方政治。

5、而對兩大黨而言，增加的政黨比例代表名額，以及政黨票的新選舉方式，將有助打破黨內派系、地方派系論資排輩、拔擢家臣的遊戲規則，讓優秀人才的參政管道更為暢通。在擴增黨提名權力的同時，各界也將相應地要求完善黨內民主與問責機制。而大量增加的青年議員（在民進黨為當然黨代表），有可能在黨內，形成一股新力量。

三、 改革的急迫性：反制中國「地方包圍中央」操作：

1、中國擅長操作社會分歧，打擊本土政權：

從2014年、2016年民進黨選舉大勝，2018年大敗，2020年亡國感危機下的逆轉勝，如雲霄飛車的民意變化過程中可知，台灣人民維持自由民主生活不願被中國「統一」的共同體意識極強，但是中國可以透過對於台灣社會分歧的分化、操作，來打擊本土政權。中國只要找到強度夠高的社會分歧（例如同婚、日本核食），透過內容農場、網軍，媒體發動資訊戰，再透過鄰里長、宮廟、教會、地方樁腳耳語、通訊軟體動員，還是可能操作成本土政權的統治危機，而在民進黨擁有國會多數及中央行政權的情況下，公民投票、地方縣市首長與地方議會，就成為中國可以操作的體制槓桿支點。

2、去政治（政見）化的地方選舉有利於泛藍集團：

作為地方派系動員基礎的「人際及利益網絡」需要時間經營，1945年戰後至今75年，雖然三次政黨輪替，但至今民進黨執政十三年，國民黨執政六十二年，地方派系經營的「幾代人脈，幾代情」，國民黨依然享有優勢，目前地方議員「選人，選人情，選關說」的去政治(政見)化選舉方式，對於泛藍集團而言仍相對有利。此觀2018年直轄市及縣(市)議員選舉，國民黨以40.39%的總得票率(5,001,157票)，獲得43.20%(394席)的總席次，反觀民進黨以31.05%的總得票率(3,844,028票)，卻只獲得26.10%(238席)的席次，國民黨平均12,693票當選一席，民進黨卻平均 16,151票才當選一席，二十二席縣市議會議長，中國國民黨拿下19縣市，無黨籍斬獲台南市與嘉義市議會，民進黨只拿下嘉義縣議會。多數縣市議會，至今未曾政黨輪替，民進黨在金門縣、連江縣議會席次掛零，在新竹縣、苗栗縣、澎湖縣、台東縣、花蓮縣、嘉義市不滿五席，即便是民進黨執政的基隆市、新竹市也只有六席，這樣扭曲的選舉制度，不必改嗎？

3、民進黨地方組織已空洞化：

隨著歲月的經過，加以2008年7月民進黨全代會決議廢除鄉鎮市黨部，在民主化過程中民進黨所累積的基層動員網絡已空洞化。

4、中國強化「(青年)一代(基層)一線」統戰操作：

相對於國民黨地方派系的歷史悠久，民進黨基層動員網絡的空洞化，中國從事台灣基層統戰工作向來不遺餘力，2017年3月中國政協主席俞正聲在政協工作報告更表示「人民政協將貫徹中央對台工作大政方針，堅持『九二共識』共同政治基礎，堅決反對任何形式的『台獨』分裂行徑。深化政協委員與台灣民意代表機制化交流，加強與台灣基層一線和青年一代交往交流，厚植兩岸關係和平發展民意基礎。」

 5、瘦肉精美豬、福島核食，山雨欲來：

泛藍集團透過公民投票與地方議會對於食品安全自治條例的審查，是有可能撐起一個支點，挑戰民進黨中央政府的食安政策，中國並可藉由這個「台灣食品安全的地方民生議題」，撐起更大的支點，為台美FTA、台日FTA製造談判障礙，進一步挑戰台灣「親美日，遠中國」的區域地緣關係設定。兼顧食品安全與經貿談判的治標工作要做，但治本的體制改革，避免地方議會選舉，成為台灣民主體制的破口，也應該要趕快做。

※作者為經濟民主連合智庫召集人、律師